上海規(guī)模最大“原拆原建”小區(qū)彭浦新村彭一小區(qū)施工現(xiàn)場(chǎng)。圖片來(lái)源：視覺(jué)中國(guó)

城市與區(qū)域治理研究院 蘇志勇/文

8月28日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）正式發(fā)布。這是“十五五”規(guī)劃謀篇布局之年出臺(tái)的一項(xiàng)重要政策文件，也是對(duì)中央城市工作會(huì)議的進(jìn)一步落實(shí)，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)城市高質(zhì)量發(fā)展的系統(tǒng)謀劃。

《意見(jiàn)》首次將“自主更新”納入中央層面的城市更新戰(zhàn)略框架，明確提出“支持老舊住房自主更新、原拆原建”，作為系統(tǒng)推進(jìn)“好房子”和完整社區(qū)建設(shè)的重要舉措，“自主更新、原拆原建”被重點(diǎn)提出，意味著城市更新理念的重大演進(jìn)。

實(shí)際上，自主更新、原拆原建早已在各地城市更新中探索實(shí)踐，包括北京、上海、浙江、湖北等地已率先開(kāi)展“自主更新、原拆原建”試點(diǎn)，在老舊小區(qū)更新改造中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成一大批可供借鑒的成功案例。但是在實(shí)踐中也暴露出政策突破難、資金籌集難和組織協(xié)調(diào)難等多重障礙，自主更新、原拆原建這一創(chuàng)新之矛，能否破解一道道難關(guān)，還需要在實(shí)踐中不斷探索，并形成一整套系統(tǒng)性解決方案。

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路徑探索

老舊小區(qū)改造中的“自主更新、原拆原建”，是近年來(lái)城市更新領(lǐng)域的重要探索。它改變了以往政府大包大攬或開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)的模式，更強(qiáng)調(diào)居民的主體作用，通過(guò)共商、共建、共享來(lái)實(shí)現(xiàn)小區(qū)的煥新。居民不再是被動(dòng)接受者，而是成為城市更新的直接參與者。

圍繞自主更新、原拆原建，各地在政策上不斷突破、創(chuàng)新，為老舊小區(qū)改造提供制度支撐。早在2020年，北京市住建委、規(guī)自委、發(fā)改委、財(cái)政局等部門(mén)就聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展危舊樓房改建試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，成為全國(guó)首個(gè)系統(tǒng)性規(guī)范危舊樓房原拆原建的政策文件。文件明確允許在保持區(qū)域總量平衡、戶(hù)數(shù)不增加的前提下，通過(guò)翻建、重建或擴(kuò)建方式改造危舊樓房，資金由政府、產(chǎn)權(quán)單位、居民和社會(huì)資本共同承擔(dān)；2023年北京市《關(guān)于進(jìn)一步做好危舊樓改建有關(guān)工作的通知》，進(jìn)一步細(xì)化了關(guān)于建筑增量規(guī)模、成套化改造等方面的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，并建立方案會(huì)商機(jī)制，強(qiáng)化居民參與。2024年，北京市住建委又發(fā)布了《北京市危舊住宅樓拆除重建技術(shù)導(dǎo)引》，進(jìn)一步明確危舊住宅樓拆除重建項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施要求，指導(dǎo)實(shí)施主體在符合現(xiàn)行規(guī)定的前提下解決突破難點(diǎn)問(wèn)題。

2024年4月，浙江省住建廳、發(fā)改委、自然資源廳三部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)自主更新試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，首次在全國(guó)范圍內(nèi)提出由業(yè)主委員會(huì)自愿發(fā)起更新申請(qǐng)的機(jī)制。政策在操作層面明確了居民協(xié)商機(jī)制、產(chǎn)權(quán)整合路徑以及審批綠色通道等關(guān)鍵制度安排，為老舊小區(qū)自主更新提供了制度支撐。同時(shí)，政策也對(duì)產(chǎn)權(quán)整合提出了具體路徑，例如允許通過(guò)協(xié)議轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)權(quán)置換等方式實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一，為后續(xù)的更新實(shí)施掃清法律障礙。今年7月，《浙江省城鎮(zhèn)社區(qū)更新條例》正式實(shí)施，明確“房屋建筑所有權(quán)人可以提出更新項(xiàng)目申請(qǐng)”。

2024年6月，廣州市印發(fā)的《廣州市城鎮(zhèn)危舊房改造實(shí)施辦法（試行）》提出，城鎮(zhèn)危舊房可采取拆除翻建的方式實(shí)施改造，由房屋使用安全責(zé)任人自主籌資實(shí)施，也可依法引入市場(chǎng)主體合作改造實(shí)施。這一政策開(kāi)啟了廣州探索自主更新、原拆原建的危舊房改造新模式。2025年8月，廣東省發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)自主更新試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》，明確了自主更新對(duì)象、工作流程、支持政策等。

各地政策在實(shí)施保障方面配套了土地出讓金返還比例提升、容積率獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)措施，同時(shí)建立了多方利益協(xié)調(diào)機(jī)制，以促進(jìn)老舊小區(qū)更新項(xiàng)目的可持續(xù)推進(jìn)。例如，有些地方政策規(guī)定，在符合條件的自主更新項(xiàng)目中，土地出讓金返還比例可適度提高，用于支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共空間優(yōu)化。此外，容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制允許在更新過(guò)程中適當(dāng)增加建筑面積，新增部分可用于安置居民或轉(zhuǎn)化為保障性住房。與此同時(shí)，政策還強(qiáng)調(diào)建立多方利益協(xié)調(diào)機(jī)制，包括政府、企業(yè)、居民之間的溝通平臺(tái)，確保各方訴求得到充分表達(dá)和平衡。

在項(xiàng)目實(shí)施上，北京、上海、浙江、廣東、湖北等多地已率先開(kāi)啟了自主更新、原拆原建實(shí)踐，涌現(xiàn)出一大批成功案例。例如北京的樺皮廠胡同8號(hào)、朝陽(yáng)區(qū)光華里（5、6號(hào)樓）、豐臺(tái)區(qū)馬家堡68號(hào)院、石景山區(qū)八角路22號(hào)樓、東城區(qū)光明樓17號(hào)；上海的東安二村、彭浦新村、康健路341弄；浙江的浙工新村、余杭區(qū)桃園小區(qū)、衢州江山老舊小區(qū)；廣州的花都區(qū)集群街2號(hào)樓、新華坊；湖北宜昌的望洲崗10號(hào)院等。這些案例從資金籌集、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、操作流程、民意協(xié)調(diào)等不同維度為自主更新提供了典型經(jīng)驗(yàn)。例如，在上海的彭三小區(qū)更新項(xiàng)目中，采取政府引導(dǎo)、國(guó)企實(shí)施、分期推進(jìn)方式，政府通過(guò)容積率獎(jiǎng)勵(lì)和土地政策支持，使原本結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)陋的老式公房得以重建，并在更新過(guò)程中保留了居民原有的社區(qū)關(guān)系，同時(shí)提升了居住環(huán)境。湖北宜昌西陵區(qū)望洲崗自主更新項(xiàng)目，按照“共治、共建、共享”模式，由“居民出資、企業(yè)兜底、政策獎(jiǎng)補(bǔ)”的思路籌集資金，探索出一條以市場(chǎng)化機(jī)制推進(jìn)的新路徑。

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困難與挑戰(zhàn)

盡管各地在自主更新實(shí)踐中積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但是并未形成系統(tǒng)性解決方案，許多城市在實(shí)施過(guò)程中仍面臨資金缺口、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、居民參與度低、組織協(xié)調(diào)難等挑戰(zhàn)。

首先是資金缺口與盈利模式不清晰。以往老舊小區(qū)改造以財(cái)政資金為主要來(lái)源，雖然一定程度上緩解了改造初期的資金壓力，也樹(shù)立了一些標(biāo)桿項(xiàng)目，但是資金規(guī)模難以滿(mǎn)足持續(xù)發(fā)展的需求。老舊小區(qū)改造項(xiàng)目的回報(bào)周期較長(zhǎng)，在實(shí)施過(guò)程中面臨居民協(xié)調(diào)難度大、政策不確定性高以及市場(chǎng)價(jià)值提升有限等多重風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致社會(huì)資本參與度不高。同時(shí)，市場(chǎng)化融資渠道尚未形成有效閉環(huán)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目的信貸支持仍處于探索階段，導(dǎo)致資金供給難以匹配項(xiàng)目需求。許多老舊小區(qū)居民經(jīng)濟(jì)條件有限，難以承擔(dān)重建費(fèi)用。

二是居民協(xié)商機(jī)制不完善。由于小區(qū)內(nèi)住戶(hù)的居住時(shí)間、房屋位置、經(jīng)濟(jì)能力以及對(duì)未來(lái)的預(yù)期存在顯著差異，導(dǎo)致在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式、改造模式等方面出現(xiàn)利益分化。高低樓層業(yè)主、自主與出租業(yè)主、老年人與年輕業(yè)主訴求各異。年輕群體往往更關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)、智能化管理、社區(qū)服務(wù)等功能性提升，而老年群體則更重視生活便利性和居住舒適度。產(chǎn)權(quán)人與承租人之間的權(quán)益協(xié)調(diào)也是一大難題，部分產(chǎn)權(quán)人愿意配合改造，但承租人因擔(dān)心搬遷成本和未來(lái)租金上漲而不愿配合。這些問(wèn)題不僅延緩了項(xiàng)目啟動(dòng)進(jìn)度，也在一定程度上增加了政府和開(kāi)發(fā)商的協(xié)調(diào)難度。

三是審批流程復(fù)雜與政策執(zhí)行落地難。尤其在涉及住建、規(guī)劃、消防等多個(gè)部門(mén)的協(xié)作過(guò)程中，審批事項(xiàng)分散在立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、施工等各個(gè)階段，導(dǎo)致整體推進(jìn)效率低下。在實(shí)際操作中，由于審批體系的碎片化，政策難以迅速轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)。例如，深圳羅湖區(qū)的紅崗花園自籌資金舊改項(xiàng)目，盡管意愿征集的同意率已超過(guò)90%，但由于涉及多個(gè)部門(mén)的審批環(huán)節(jié)，以及相關(guān)政策尚未完全明確，使得整個(gè)項(xiàng)目的推進(jìn)陷入停滯。

四是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范不統(tǒng)一，導(dǎo)致各地在實(shí)施過(guò)程中缺乏統(tǒng)一的可操作性標(biāo)準(zhǔn)。例如，既有建筑安全鑒定標(biāo)準(zhǔn)、綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及無(wú)障礙設(shè)施規(guī)范等在版本上存在較大差異，且適用邊界模糊，使得城市更新項(xiàng)目在設(shè)計(jì)、施工和驗(yàn)收階段容易出現(xiàn)分歧和爭(zhēng)議。部分地區(qū)的既有建筑安全鑒定標(biāo)準(zhǔn)未能充分考慮老舊住宅的特殊構(gòu)造和歷史背景，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果難以作為后續(xù)改造的科學(xué)依據(jù)。此外，綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在老舊小區(qū)改造中的應(yīng)用尚處于探索階段，缺乏針對(duì)低能耗、低碳排放等目標(biāo)的細(xì)化指標(biāo)。這些標(biāo)準(zhǔn)體系的割裂不僅增加了項(xiàng)目管理的復(fù)雜性，也影響了資金使用的效率和政策執(zhí)行的一致性。

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破題之策

自主更新、原拆原建核心障礙集中“人、錢(qián)、法、術(shù)”四個(gè)方面，“人”的障民意難統(tǒng)一，“錢(qián)”的礙體現(xiàn)在資金難平衡，“法”的障礙體現(xiàn)在政策法規(guī)瓶頸，“術(shù)”的障礙體現(xiàn)在實(shí)施操作復(fù)雜，針對(duì)這些核心障礙，需要一套系統(tǒng)性、創(chuàng)新性的組合拳，核心在于從“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“居民主導(dǎo)、政府引導(dǎo)、市場(chǎng)參與”的新模式。

首先是解決“人”的問(wèn)題。破解協(xié)商難題，需要構(gòu)建多元化的協(xié)商體系，提升居民參與的效率與質(zhì)量。目前，部分地區(qū)已開(kāi)始探索設(shè)立街道級(jí)城市更新協(xié)調(diào)辦公室，作為連接政府、居民和開(kāi)發(fā)企業(yè)的橋梁，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方訴求并推動(dòng)信息透明化。這一舉措有助于打破信息壁壘，增強(qiáng)居民對(duì)政策的理解和信任。同時(shí)，引入法律顧問(wèn)和評(píng)估師參與談判，能夠?yàn)榫用裉峁?zhuān)業(yè)的法律支持和價(jià)值評(píng)估，減少因信息不對(duì)稱(chēng)帶來(lái)的誤解和沖突。此外，建立改造意愿動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與補(bǔ)償方案迭代機(jī)制，可以持續(xù)跟蹤居民態(tài)度變化，并根據(jù)實(shí)際情況優(yōu)化補(bǔ)償策略，提高整體協(xié)商成功率。這些措施的實(shí)施，不僅有助于緩解居民之間的矛盾，也為城市更新項(xiàng)目的可持續(xù)推進(jìn)提供了制度支撐。

其次是解決“錢(qián)”的問(wèn)題。為破解老舊小區(qū)改造的盈利難題，需要探索多元化的資金籌措方式和創(chuàng)新性的盈利模式。其中，產(chǎn)權(quán)重構(gòu)是實(shí)現(xiàn)土地增值收益共享的重要手段，通過(guò)明確居民、開(kāi)發(fā)商和政府之間的權(quán)益分配，可增強(qiáng)各方參與的積極性。此外，資產(chǎn)證券化工具如基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs已被納入政策討論范疇，有望成為盤(pán)活存量資產(chǎn)的有效途徑。例如，部分試點(diǎn)城市已嘗試將改造后的公共設(shè)施或商業(yè)配套打包為REITs產(chǎn)品，吸引長(zhǎng)期資本進(jìn)入。最后，建立改造后物業(yè)的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)收益分配機(jī)制，有助于將一次性投入轉(zhuǎn)化為持續(xù)性回報(bào)，從而提高項(xiàng)目的整體可行性。這些措施若能有效落地，將有助于緩解資金壓力并構(gòu)建可持續(xù)的城市更新生態(tài)。

第三是解決“法”的問(wèn)題。包括政策支持和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范兩個(gè)方面。政策支持上，雖然部分地區(qū)出臺(tái)了支持自主更新、原拆原建的政策措施和獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，但大部分地區(qū)仍處于觀望狀態(tài)。中央中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《意見(jiàn)》明確提出，要穩(wěn)步推進(jìn)城中村和危舊房改造，支持老舊住房自主更新、原拆原建，這一表述為老舊小區(qū)的更新提供了制度保障，一些試點(diǎn)城市也積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)，接下來(lái)會(huì)有越來(lái)越多的省份和城市跟進(jìn)。標(biāo)準(zhǔn)上，目前相關(guān)部門(mén)正著手編制《城市更新技術(shù)導(dǎo)則匯編》，旨在整合既有建筑安全鑒定、綠色建筑評(píng)價(jià)、無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)等各類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，形成統(tǒng)一的技術(shù)指導(dǎo)框架。同時(shí)，一些省份已開(kāi)始探索建立省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，以適應(yīng)不同地區(qū)老舊小區(qū)的實(shí)際情況和發(fā)展需求。

第四是解決“術(shù)”的問(wèn)題。在具體操作上， 各地試點(diǎn)項(xiàng)目案例在不同維度已經(jīng)積累起豐富經(jīng)驗(yàn)。例如針對(duì)“人”的問(wèn)題，可以通過(guò)成立業(yè)主更新委員會(huì)、引入專(zhuān)業(yè)輔導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，搭建強(qiáng)有力的共治平臺(tái)；針對(duì)“錢(qián)”的問(wèn)題，通過(guò)創(chuàng)新資金籌措模式和利用金融工具實(shí)現(xiàn)資金平衡。在審批流程方面，可推行“多規(guī)合一”數(shù)字化審批系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)信息共享和并聯(lián)審批，從而縮短審批周期，提高效率。同時(shí)，建立省級(jí)城市更新聯(lián)席會(huì)議制度，有助于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同部門(mén)之間的工作，形成合力。此外，針對(duì)歷史建筑認(rèn)定與產(chǎn)權(quán)分割等具體問(wèn)題，應(yīng)盡快制定操作指引，明確權(quán)責(zé)邊界，減少執(zhí)行過(guò)程中的不確定性?？傊ㄟ^(guò)制度化的流程優(yōu)化和政策細(xì)化，推動(dòng)老舊小區(qū)自主更新和原拆原建的落地實(shí)施，為城市高質(zhì)量發(fā)展注入新動(dòng)能。

數(shù)據(jù)來(lái)源：公開(kāi)資料整理

（此文刊于中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)9月15日11版 責(zé)任編輯 蘇志勇）

值班編委：樊永鋒

流程編輯：溫紅妹

審讀：戴士潮

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