變化環(huán)境下“十五五”時期提升防洪安全體系能力思路與對策

Ideas and countermeasures for enhancing the capacity of the flood control safety system during the 15th Five-Year Plan period under the changing environment

趙鐘楠，曹雪健，趙寶旭，陳康

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，100120，北京）

摘要：受全球氣候變化等影響，洪水災(zāi)害的突發(fā)性、極端性、反常性、不確定性日益凸顯，防洪安全保障形勢日趨嚴(yán)峻復(fù)雜，亟須提升防洪安全體系能力，在更高水平上保障我國水安全。在系統(tǒng)分析變化環(huán)境下我國防洪安全面臨的新挑戰(zhàn)、新要求、新變化、新問題的基礎(chǔ)上，探討了蓄滯泄、人地水、點線面、守和棄、災(zāi)和利、洪和澇等防洪安全體系能力建設(shè)的重大關(guān)系內(nèi)涵，提出了“十五五”時期提升我國防洪安全體系能力的思路與對策。強調(diào)要加強空間統(tǒng)籌規(guī)劃避免人為加大洪水風(fēng)險，聚焦流域防洪短板弱項實施精準(zhǔn)攻堅，加大資金投入確保防洪設(shè)施長期發(fā)揮效益，一體提升蓄泄能力和風(fēng)險防控能力，推進我國防洪安全體系和能力現(xiàn)代化，以防洪體系的系統(tǒng)性、可靠性有效應(yīng)對洪水災(zāi)害的突發(fā)性、不確定性，為新階段有效應(yīng)對洪水風(fēng)險、提升水安全保障能力提供參考。

關(guān)鍵詞：“十五五”規(guī)劃；防洪；變化環(huán)境；防洪態(tài)勢；辯證關(guān)系；防洪對策

作者簡介：趙鐘楠，正高級工程師。

DOI：10.3969/j.issn.1000-1123.2025.17.003

特殊的自然地理、氣候條件和社會經(jīng)濟布局，決定了我國2/3以上的國土面積始終面臨著洪水災(zāi)害威脅。如何有效應(yīng)對洪災(zāi)風(fēng)險，為以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)提供有力的防洪安全保障，是一項重大戰(zhàn)略課題。新中國成立以來，我國防洪體系能力建設(shè)取得長足進步，大江大河干流基本具備防御新中國成立以來實際發(fā)生最大洪水的能力，洪水防御能力實現(xiàn)整體性躍升。但是，受全球氣候變化等影響，洪水災(zāi)害的突發(fā)性、極端性、反常性、不確定性日益凸顯，加之經(jīng)濟社會發(fā)展對防洪保安提出更高要求，我國仍需提升防洪安全體系能力。從提升我國防洪安全體系能力角度，國內(nèi)外學(xué)者開展了有關(guān)研究，但主要集中在應(yīng)對場次極端暴雨洪水事件的層面進行探討。防洪安全體系能力建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，需要站在戰(zhàn)略和全局視角開展宏觀研究和系統(tǒng)謀劃。本文在系統(tǒng)分析我國防洪面臨形勢的基礎(chǔ)上，圍繞防洪安全體系能力建設(shè)的若干重大關(guān)系進行探討，提出了“十五五”時期提升我國防洪安全體系能力的思路與對策。

我國防洪面臨的形勢

1.全球氣候變化帶來新挑戰(zhàn)

全球氣候變化導(dǎo)致水文氣象條件發(fā)生了趨勢性改變。一是極端暴雨趨頻趨強。根據(jù)克拉珀龍-克勞修斯方程（Clapeyron-Clausius equation，C-C方程），溫度每增加1℃大氣水分含量可增加約7%。在全球變暖加劇背景下，極端強降水事件頻次增多、間隔周期縮短，特別是淮河流域、長江流域中下游、珠江流域等尤為顯著。二是海平面持續(xù)抬高。近20年來我國海平面以4.0mm/a的速率持續(xù)上升，約為全球同期平均水平的1.2倍，較20世紀(jì)80年代已抬升約13cm。三是臺風(fēng)“主場”北拓前移。全球氣候變化導(dǎo)致西北太平洋和南海熱帶氣旋活動規(guī)律發(fā)生了明顯改變。我國臺風(fēng)活動范圍向北擴展并出現(xiàn)季節(jié)性提前，臺風(fēng)和季風(fēng)暴雨疊加概率增大，加重了夏季極端降水，增大了北方地區(qū)洪水災(zāi)害風(fēng)險。

2.經(jīng)濟社會發(fā)展提出新要求

改革開放以來，城鎮(zhèn)化工業(yè)化加快推進，人口和財富進一步聚集，許多地區(qū)越來越淹不得、淹不起。一是要確保人民生命財產(chǎn)安全。堅持“人民至上、生命至上”，做到標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)洪水保安全，更妥善應(yīng)對超標(biāo)準(zhǔn)洪水威脅，實現(xiàn)“人員不傷亡、水庫不垮壩、重要堤防不決口、重要基礎(chǔ)設(shè)施不受沖擊”的防御目標(biāo)，確保人民生命財產(chǎn)安全不受重大威脅。二是要擴大防洪保護范圍。近年來我國城鎮(zhèn)化率已由2000年的36.2%提高到2022年的65.2%，城市建成區(qū)面積增加近2倍。由此，七大流域50年一遇及以上標(biāo)準(zhǔn)防洪保護區(qū)面積已由21世紀(jì)初的8萬km2增加到35萬km2，需保護范圍不斷擴大。三是要提高防洪保護標(biāo)準(zhǔn)。隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展和國家重大戰(zhàn)略實施，越來越多的城市和區(qū)域需要進一步提升防洪標(biāo)準(zhǔn)。近1/3地級以上城市有提標(biāo)需求，重要通信、交通、能源、儲備等生命線工程需要提高保護等級。

3.洪水蓄泄格局發(fā)生新變化

在經(jīng)濟社會高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程加快背景下，人水空間格局變化顯著，對洪水蓄泄格局產(chǎn)生重大影響。一是蓄洪空間萎縮。大規(guī)模土地開發(fā)利用、城鎮(zhèn)化建設(shè)占用和壓縮了河湖洪水調(diào)蓄空間，全國面積大于10km2的湖泊已有200多個萎縮，天然陸域濕地面積減少28%。二是泄洪能力降低。松花江、遼河等部分流域河道萎縮嚴(yán)重，主槽淤積加劇，行洪斷面束窄，長江流域中下游干流及兩湖地區(qū)洲灘民垸規(guī)模較大，對河湖泄蓄能力發(fā)揮產(chǎn)生較大影響。三是蓄泄沖突加劇。“蓄”方面，湖泊濕地空間被擠占和萎縮影響了調(diào)蓄洪水容積，部分蓄滯洪區(qū)難以按設(shè)計分洪條件分洪運用，“盛水的盆”越來越小，削弱了洪水調(diào)蓄能力。“泄”方面，受河道空間被侵占、洲灘民垸等影響，降低了河流的泄洪能力，在相同洪量下水位明顯抬高。蓄泄能力不足導(dǎo)致相互掣肘、互相影響，加劇了蓄泄沖突。

4.防洪安全體系面臨新問題

在外部環(huán)境劇烈變化和自身建設(shè)有待加強的情況下，我國防洪安全體系面臨一些新老問題。一是防洪短板和弱項不斷凸顯。蓄滯洪區(qū)、中小河流、山洪災(zāi)害等防洪短板依然存在；海河流域“23·7”流域性特大洪水、貴州榕江特大洪水等災(zāi)害事件暴露出我國防洪工程和非工程體系建設(shè)的一些弱項值得警惕。二是工程設(shè)施老化。我國現(xiàn)有的約9.5萬座水庫大多修建于20世紀(jì)50—70年代，部分水庫存在防洪能力不足、設(shè)計防洪標(biāo)準(zhǔn)低等先天問題，加之多年運行老化失修、功能退化，已無法達到設(shè)計要求，一旦遭遇暴雨洪水極易出險。

防洪安全體系能力提升的總體思路

針對當(dāng)前防洪基本態(tài)勢和變化環(huán)境挑戰(zhàn)，我國防洪工作應(yīng)堅持“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)理念，統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全，強化底線思維、極限思維和風(fēng)險意識，統(tǒng)籌處理好蓄滯泄、人地水、點線面、守和棄、災(zāi)和利、洪和澇等若干重大關(guān)系，加快完善防洪安全體系，形成防洪保安新格局，一體提升蓄泄能力和風(fēng)險防控能力，推進實現(xiàn)防洪安全體系和能力現(xiàn)代化，以防洪安全體系的系統(tǒng)性、可靠性有效應(yīng)對洪水災(zāi)害的突發(fā)性、不確定性，牢牢把握應(yīng)對極端天氣挑戰(zhàn)的主動權(quán)。

防洪安全體系能力提升的總體思路

1.蓄滯泄的關(guān)系

防洪首先要處理好洪水的蓄滯泄關(guān)系。歷史充分證明，我國特殊的氣候條件、地形特點、水文情勢決定了單純依賴蓄滯泄中任何一項單一措施，都無法有效應(yīng)對變化洪水。安排洪水出路，必須要準(zhǔn)確把握蓄滯泄的辯證關(guān)系，在空間上，一方面要充分發(fā)揮河道“泄”的能力，做到“以泄為主”；另一方面要充分利用水庫、湖泊、蓄滯洪區(qū)、洼淀等蓄滯洪水功能，做到“蓄泄兼籌”。在時間上，通過精準(zhǔn)預(yù)報預(yù)測和精細調(diào)度，實現(xiàn)更小時間量級上的蓄滯泄安排，達到“以時間換空間”“積小勝為大勝”。

2.人地水的關(guān)系

防洪需要做好風(fēng)險管控，而洪水風(fēng)險突出表現(xiàn)為“洪災(zāi)產(chǎn)生”和“社會承受”這兩者的空間錯位，其核心在于人水格局的錯誤改變：一方面人類活動侵占水域空間，另一方面人類活動改變了產(chǎn)匯流關(guān)系。要管控好風(fēng)險，關(guān)鍵在于重構(gòu)人水格局，即把城市發(fā)展等“人”的空間、農(nóng)業(yè)發(fā)展等“地”的空間、河湖濕地等“水”的空間，按照洪水發(fā)生發(fā)展的演進規(guī)律，基于風(fēng)險可控的原則，在流域區(qū)域尺度上優(yōu)化。具體包括：嚴(yán)格管控在洪水高風(fēng)險區(qū)進行開發(fā)建設(shè)，遏制風(fēng)險增量；有序引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)向洪水低風(fēng)險區(qū)遷移，削減風(fēng)險存量。

3.點線面的關(guān)系

防洪治理要堅持點線面密切結(jié)合，以點帶線，以線控面。一是在現(xiàn)有水庫鞏固提升、挖潛擴容基礎(chǔ)上，加快實施一批對江河洪水有控制性作用的水庫樞紐，提高洪水調(diào)控能力，同時推進蓄滯洪區(qū)建設(shè)管理，確保關(guān)鍵時刻“分得進、蓄得住、排得出、人安全”。二是有計劃地推進江河治理，開展堤防達標(biāo)建設(shè)、重點河段堤防提質(zhì)升級，加強河湖行洪空間管理，保持河勢穩(wěn)定、河道暢通。三是加強流域面上治理，加快推進中小河流和山洪溝系統(tǒng)治理，確?！爸卫硪粭l、見效一條、銷號一條、受益一片”，逐步減輕山洪、滑坡、巖崩等山地自然災(zāi)害，加強廣大山地丘陵區(qū)水土保持工作，減少河道、水庫、湖泊的淤積。

4.守和棄的關(guān)系

防洪必然要面對取舍問題，正確處理守和棄的關(guān)系，要以洪災(zāi)損失最小化為目標(biāo)，全面評估各方利益及可能存在的風(fēng)險。防洪規(guī)劃編制中，河道干支流、上下游、左右岸、不同保護對象的防洪標(biāo)準(zhǔn)要體現(xiàn)層次性和差異性，體現(xiàn)出漸次舍棄次要地區(qū)、換取重點地區(qū)安全的意圖。應(yīng)對極端洪水時，要集中防守和搶險力量，守住重要城市、重要基礎(chǔ)設(shè)施等重要保護對象，確保人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會大局穩(wěn)定。需要注意的是，“棄”的選擇并非簡單放棄，而是要在深入研究轉(zhuǎn)移時機、轉(zhuǎn)移范圍和轉(zhuǎn)移安置場所基礎(chǔ)上，有序轉(zhuǎn)移安置高風(fēng)險區(qū)域人員和資產(chǎn)，最大限度減輕分洪損失。

5.災(zāi)和利的關(guān)系

要充分認(rèn)識到洪水具有“災(zāi)利兩重性”特點，抓住“減災(zāi)”和“興利”的平衡點，通過控制、積蓄、利用水流對部分洪水徑流進行資源化利用。一是要轉(zhuǎn)變理念，因地制宜制定洪水資源安全開發(fā)利用策略。二是要提升洪水預(yù)報技術(shù)和水庫群聯(lián)合調(diào)度技術(shù)，在不增加洪水風(fēng)險條件下科學(xué)配置洪水資源。三是高質(zhì)量推進國家水網(wǎng)建設(shè)，通過水網(wǎng)極大提升水利基礎(chǔ)設(shè)施的蓄滯泄能力并騰挪空間，夯實化災(zāi)為利的物理基礎(chǔ)，實現(xiàn)洪水和水資源在不同時空的“災(zāi)利”轉(zhuǎn)化。

6.洪和澇的關(guān)系

洪澇關(guān)系本質(zhì)上是流域與區(qū)域的關(guān)系。隨著排澇泵站大規(guī)模建設(shè)和沿江排澇能力大幅提升，河道蓄水量增加加重了大江大河防洪壓力；河道內(nèi)水位抬高、高水位持續(xù)時間延長對沿江兩側(cè)排水造成頂托，又加重了區(qū)域內(nèi)澇的程度，兩者形成惡性循環(huán)。處理好洪澇關(guān)系，就要堅持以流域為單元、區(qū)域服從流域的原則。一是從實現(xiàn)流域全局最優(yōu)、確保重點防洪保護對象防洪安全出發(fā)，以流域為單元合理安排區(qū)域排澇能力和工程布局，實現(xiàn)流域防洪治澇“帕累托最優(yōu)”。二是強化預(yù)報、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案“四預(yù)”措施，建立洪澇聯(lián)排聯(lián)調(diào)機制，在有限蓄泄空間內(nèi)精準(zhǔn)騰挪洪澇水。三是做好區(qū)域“小文章”，逐步恢復(fù)下墊面對水流的蓄滯、緩釋和調(diào)節(jié)功能，強化區(qū)域內(nèi)洪澇水就地消納作用，化整為零消化澇水。

防洪安全體系能力提升的對策建議

防洪減災(zāi)事關(guān)人民生命財產(chǎn)安全、糧食安全、經(jīng)濟安全、社會安全、國家安全?！笆逦濉睍r期是我國邁向2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵時期，應(yīng)以加強空間統(tǒng)籌規(guī)劃、補齊防洪體系短板、強化防洪設(shè)施管理為抓手，進一步協(xié)調(diào)防洪若干重大關(guān)系，夯實我國防洪安全根基。

1.加強空間統(tǒng)籌規(guī)劃

要從根源解決人地水系統(tǒng)矛盾，并為守棄決策創(chuàng)造有利條件，實現(xiàn)發(fā)展和安全的良性互動。一是提高洪水風(fēng)險意識。經(jīng)濟社會發(fā)展布局應(yīng)以全局利益最大、整體風(fēng)險最小為原則，避開洪水高風(fēng)險區(qū)，科學(xué)規(guī)劃、有序?qū)嵤┥胶榈刭|(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)等高風(fēng)險區(qū)域居民遷建，規(guī)范人類活動行為，合理安排洪水出路，避免人為加大洪水風(fēng)險。二是優(yōu)化蓄滯洪區(qū)布局。結(jié)合安全和發(fā)展的需要，優(yōu)化調(diào)整蓄滯洪區(qū)布局，推進蓄滯洪區(qū)分區(qū)分塊精細化運用，減少淹沒損失。探索分類管理新模式，降低對經(jīng)濟社會發(fā)展的約束。三是強調(diào)河道空間管理。按照“分段控制、分類治理”思路和河湖管理規(guī)定，強化洲灘民垸分類管理，通過激勵、約束政策引導(dǎo)內(nèi)部人員逐步遷出，維持天然行蓄洪功能。

2.補齊防洪體系短板

蓄滯洪區(qū)建設(shè)、中小河流治理等流域防洪治理短板既是防洪體系的薄弱點，也是防洪安全體系能力的增長點。聚焦短板弱項實施精準(zhǔn)攻堅，是優(yōu)化洪水蓄泄格局、實現(xiàn)點線面綜合治理和化災(zāi)為利的重要基礎(chǔ)。補齊流域防洪治理短板，一是加快防洪“咽喉”位置控制性水庫建設(shè)，減少啟用蓄滯洪區(qū)對經(jīng)濟社會發(fā)展的直接沖擊；加快河道及堤防建設(shè)，基本消除大江大河大湖洪水隱患；以國家蓄滯洪區(qū)為重點，加快蓄滯洪區(qū)防洪工程、安全設(shè)施和排澇設(shè)施建設(shè)，保證分洪蓄洪功能。二是因地制宜推進中小河流系統(tǒng)治理，加強山洪災(zāi)害易發(fā)區(qū)安全能力建設(shè)；依托流域防洪工程體系，采用“拒、繞、排”措施提升重要防洪保護對象防洪能力；推進重點澇區(qū)集中治理，建成工程系統(tǒng)化、調(diào)度智能化、管理規(guī)范化的高水平排澇減災(zāi)體系。三是充分發(fā)揮“天空地水工”一體化監(jiān)測感知體系作用，以流域為單元構(gòu)筑雨水情監(jiān)測預(yù)報體系，加快數(shù)字孿生建設(shè)，強化防洪“四預(yù)”措施，精準(zhǔn)賦能流域防洪工程體系運行調(diào)度，提升流域防洪數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平，有效降低洪水風(fēng)險。

3.強化防洪設(shè)施管理

加強防洪工程設(shè)施管理，使其經(jīng)常處于完好和有效狀態(tài)，是維持防洪關(guān)系長期協(xié)調(diào)的關(guān)鍵，也是防洪工作的基礎(chǔ)。強化防洪設(shè)施管理，一是要創(chuàng)新投融資和運行管理機制，運用改革辦法和市場化舉措，鼓勵社會資本參與，多渠道落實防洪資金，加強防洪工程設(shè)施運行維護資金保障，確保其長期發(fā)揮效益。二是要加強常態(tài)化管理，精準(zhǔn)掌握庫容變化，嚴(yán)格水庫庫容管理，加快實施存量病險水庫（閘）除險加固，保障水庫（閘）長期安全運行、穩(wěn)定發(fā)揮效益；加強白蟻等害堤動物風(fēng)險隱患排查整治，完善安全監(jiān)測體系；加強蓄滯洪區(qū)內(nèi)非防洪建設(shè)項目管理，維護蓄滯洪容積和功能。三是結(jié)合我國洪水災(zāi)害風(fēng)險特點，加強防洪工程設(shè)施應(yīng)急管理，優(yōu)化防汛應(yīng)急物資儲備品種、規(guī)模和空間布局，建立健全防汛應(yīng)急物資保障體系，提升極端洪水應(yīng)對能力。此外，要加強洪水災(zāi)害風(fēng)險宣傳教育，推進防洪減災(zāi)行為社會化，營造團結(jié)治水的良好氛圍。

結(jié)語

本文系統(tǒng)分析了我國防洪面臨的形勢，深入闡述了蓄滯泄、人地水、點線面、守和棄、災(zāi)和利、洪和澇等防洪中需要處理好的六大關(guān)系，提出了我國防洪安全體系能力提升的總體思路與綜合對策，強調(diào)要加強空間統(tǒng)籌規(guī)劃、避免人為加大洪水風(fēng)險，聚焦流域防洪短板弱項實施精準(zhǔn)攻堅，加大資金投入、確保防洪設(shè)施長期發(fā)揮效益，一體增強蓄泄能力和風(fēng)險防控能力，加快形成現(xiàn)代化防洪保安新格局，以防洪體系的系統(tǒng)性、可靠性有效應(yīng)對洪水災(zāi)害的突發(fā)性、不確定性。

Abstract: Influenced by global climate change, flood disasters are becoming increasingly sudden, extreme, abnormal, and uncertain, making the situation of flood control safety ever more severe and complex. It is therefore urgent to enhance the capacity of the flood control safety system to safeguard China’s water security at a higher level. Based on a systematic analysis of the new challenges, requirements, changes, and problems faced under a changing environment, this study discusses the major relationships and connotations involved in building the capacity of the flood control safety system, including flood storage and discharge, the people-land-water relationship, point-line-surface coordination, defense and abandonment, disaster and benefit, and flood and waterlogging. It then proposes ideas and countermeasures for enhancing the capacity of the flood control safety system during the 15th Five-Year Plan period. Emphasis is placed on strengthening spatial planning to avoid artificially increasing flood risks, addressing weaknesses in basin flood control with targeted measures, increasing financial investment to ensure the long-term effectiveness of flood control facilities, improving both storage-discharge capacity and risk prevention-control capacity, and promoting the modernization of the flood control safety system and capacity. These measures aim to respond effectively to the suddenness and uncertainty of flood disasters through systematic and reliable approaches, providing a reference for managing flood risks and enhancing water security in the new stage.

Keywords15th Five-Year Plan; flood control; changing environment; flood control situation; dialectical relationships; flood control countermeasures

本文引用格式：

趙鐘楠，曹雪健，趙寶旭，等.變化環(huán)境下“十五五”時期提升防洪安全體系能力思路與對策[J].中國水利，2025（17）：10-14.

封面攝影黃勝林

責(zé)編劉磊寧

校對董林玥

審核王慧

監(jiān)制楊軼

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