統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理的難點(diǎn)及對策探討

Discussion on the difficulties and countermeasures of coordinating urban flood control and waterlogging management

梅超12，劉家宏12，王佳12，宋天旭1，張克寒1

（1.中國水利水電科學(xué)研究院 流域水循環(huán)與水安全全國重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，100038，北京；2.水利部數(shù)字孿生流域重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，100038，北京）

摘要：受氣候變化等多重因素疊加影響，我國極端暴雨洪澇災(zāi)害發(fā)生的頻率、強(qiáng)度和廣度均呈上升趨勢，制約了城市經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。中央城市工作會議要求統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理。從全球氣候變化、國家水安全保障需求和洪澇風(fēng)險(xiǎn)演變等方面分析了城市洪澇防控面臨的新形勢、新要求，在回顧現(xiàn)有防洪與排澇體系建設(shè)成效基礎(chǔ)上，剖析了統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理的難點(diǎn)，包括水循環(huán)系統(tǒng)不確定性增強(qiáng)、洪澇防治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)銜接不暢、防洪工程和排澇工程調(diào)度統(tǒng)籌難度大、水系統(tǒng)常態(tài)與應(yīng)急調(diào)度協(xié)調(diào)困難和洪澇災(zāi)害鏈傳播特性復(fù)雜等。針對上述難點(diǎn)問題和需求，面向統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理，從城市洪澇形成與防控全過程的視角，提出5個(gè)方面對策建議：夯實(shí)洪澇治理的科學(xué)基礎(chǔ)、構(gòu)建洪澇協(xié)同治理制度標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化城市洪澇協(xié)同防御體系、統(tǒng)籌城市水系統(tǒng)常態(tài)與應(yīng)急管理及提升城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性。研究成果可為進(jìn)一步統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理、加強(qiáng)城市水安全保障提供一定參考。

關(guān)鍵詞：防洪體系；城市內(nèi)澇；統(tǒng)籌治理；對策建議

作者簡介：梅超，高級工程師，主要從事洪澇防控與智慧水利研究。

DOI：10.3969/j.issn.1000-1123.2025.17.005

我國季風(fēng)氣候和自然地理特征決定了降雨時(shí)空分布不均的特點(diǎn)，在降雨集中時(shí)段極易引發(fā)洪澇災(zāi)害，給經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。近年來，受氣候變化等多重因素影響，極端暴雨發(fā)生的頻率、強(qiáng)度和廣度均有一定增加趨勢，呈現(xiàn)較強(qiáng)的時(shí)空不確定性和反常特性，突破歷史極值、顛覆傳統(tǒng)認(rèn)知的暴雨洪澇災(zāi)害頻發(fā)，進(jìn)一步增加了防控洪澇災(zāi)害的難度。在城市局部范圍內(nèi)，受城市“雨島效應(yīng)”“熱島效應(yīng)”等局地微氣候的影響，極端暴雨更加突出，局部短歷時(shí)強(qiáng)降雨事件頻發(fā)。總體上，近年來城市外洪和內(nèi)澇災(zāi)害呈現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)雙增長、極端性和不確定性趨強(qiáng)的特征，需要進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)籌應(yīng)對。

經(jīng)過近幾十年快速發(fā)展，我國已建立起較為系統(tǒng)的防洪排澇體系，具有較強(qiáng)的洪澇災(zāi)害防御能力。與此同時(shí)，部分城市資產(chǎn)密度、人口密度進(jìn)一步增加，人水爭地矛盾進(jìn)一步突出，使得洪澇風(fēng)險(xiǎn)更趨復(fù)雜化、多元化，洪澇防控難度進(jìn)一步加大。特別是對于城市而言，嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害帶來的代價(jià)十分沉重，“淹不起”成為普遍狀態(tài)。2025年7月，中央城市工作會議要求“強(qiáng)化城市自然災(zāi)害防治，統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理”。面對新形勢新要求，如何更好地統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理，提升水安全保障水平，更好支撐中國式現(xiàn)代化和城市經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，成為當(dāng)前城市水安全保障中的重要現(xiàn)實(shí)需求。

城市洪澇防控面臨的新形勢、新要求

隨著城市高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)入新階段，我國城市外洪內(nèi)澇防控面臨一系列新形勢、新要求。

①從全球氣候變化看，極端天氣事件及其引發(fā)的洪澇災(zāi)害頻發(fā)、廣發(fā)、重發(fā)已成為新常態(tài)。研究表明，氣溫每上升1℃，大氣含水量將增加7%左右，這是全球變暖導(dǎo)致極端暴雨頻發(fā)的物理機(jī)制?！吨袊鴼夂蜃兓{(lán)皮書（2025）》指出，我國升溫速率高于同期全球水平，1961—2024年年平均氣溫呈顯著上升趨勢，上升速率為每10年0.31℃，這使得我國具備極端暴雨趨強(qiáng)的基礎(chǔ)條件。近年來超歷史記錄極值的極端暴雨頻發(fā)也印證了上述事實(shí)，例如2020年廣州“5·22”特大暴雨造成城區(qū)嚴(yán)重積水；2021年鄭州“7·20”特大暴雨導(dǎo)致嚴(yán)重洪澇災(zāi)害；2022年珠江流域遭遇暴雨，西江、北江和韓江先后發(fā)生7次編號洪水；2023年海河流域特大暴雨引發(fā)了流域性特大洪水；2024年8月湖南遭遇特大暴雨，造成洞庭湖團(tuán)洲垸堤防潰決；2025年7月北京市密云區(qū)、懷柔區(qū)遭遇特大暴雨，造成嚴(yán)重傷亡和損失。總體來看，極端天氣事件呈現(xiàn)出高度不確定性和異常性，“臺風(fēng)北上、雨帶北移”“旱澇急轉(zhuǎn)”“一天下完一年的雨”等現(xiàn)象不斷顛覆著傳統(tǒng)認(rèn)知。

②從國家水安全保障需求看，推進(jìn)中國式現(xiàn)代化對水安全保障提出了新要求。當(dāng)前，我國正大力推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，城鎮(zhèn)化由快速發(fā)展階段轉(zhuǎn)為存量更新優(yōu)化階段，經(jīng)濟(jì)總量已超130萬億元，如何在極端不確定性下為如此大體量經(jīng)濟(jì)體提供水安全保障，有效控制災(zāi)害損失，是一項(xiàng)巨大挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略區(qū)與季風(fēng)洪澇災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)流域高度重合，如長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略與太湖流域、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略與珠江流域、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略與海河流域等，這也給國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和水安全保障提出了更高要求。

③從洪澇風(fēng)險(xiǎn)演變和災(zāi)害防控看，洪澇風(fēng)險(xiǎn)演變和災(zāi)害防控進(jìn)入了新階段。我國在流域尺度普遍建成了以水庫、水閘、堤防、蓄滯洪區(qū)等為主體的復(fù)雜防洪工程體系，但隨著人口增加、城市擴(kuò)張，人水爭地矛盾更加突出，部分城市新區(qū)、大型基礎(chǔ)設(shè)施等選址在防洪條件相對較差的區(qū)域，洲灘民垸和蓄滯洪區(qū)治理難度進(jìn)一步加大。城市內(nèi)澇治理方面，已構(gòu)建了“源頭減排、管網(wǎng)排放、蓄排并舉、超標(biāo)應(yīng)急”的城市排水防澇體系，但由于城市建筑密集、人口密度高特征，氣候變化背景下部分老城區(qū)內(nèi)澇災(zāi)害防控難度進(jìn)一步增加。

④從人民對美好生活向往看，新時(shí)代人民群眾生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變衍生出新需求。生產(chǎn)方式方面，快速的經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)使得人們之間的聯(lián)系日益緊密、產(chǎn)業(yè)分工更細(xì)，極端條件下洪澇災(zāi)害導(dǎo)致的停工停產(chǎn)、原材料緊缺和供應(yīng)鏈?zhǔn)茏璧葘?jīng)濟(jì)運(yùn)行的間接影響越來越明顯；生活方式方面，城市居民更加依賴自駕、地鐵等出行方式，城市地下空間（地下商場、地下停車場、地下運(yùn)動(dòng)場等）成為人們生活的重要場所，極端暴雨洪澇災(zāi)害對上述生活方式的影響更加深刻。人民對美好生活的向往，期待更有效的洪澇防控、更精準(zhǔn)的災(zāi)害預(yù)警、更快的災(zāi)后恢復(fù)和更少的災(zāi)害損失。

統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理的主要難點(diǎn)

防洪方面，我國已建立起以約9.5萬座水庫、33萬km 5級以上堤防、98處國家蓄滯洪區(qū)為主體的流域防洪工程體系，實(shí)施了“三個(gè)責(zé)任人”制度；城市內(nèi)澇治理方面，多數(shù)城市經(jīng)過長期發(fā)展，已建立較為完備的排澇工程體系和內(nèi)澇應(yīng)急應(yīng)對機(jī)制。外洪內(nèi)澇防控工程體系和非工程措施的建立，為有效防治洪澇災(zāi)害發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，部分城市管理部門在統(tǒng)籌城市防洪與內(nèi)澇治理方面開展了探索性實(shí)踐，例如福建省福州市構(gòu)建了聯(lián)排聯(lián)調(diào)機(jī)制，北京市開展了城市洪澇聯(lián)防聯(lián)控技術(shù)研發(fā)及示范應(yīng)用等。但在面對極端暴雨洪澇災(zāi)害時(shí)，城市防洪體系和內(nèi)澇治理仍存在一系列難點(diǎn)問題，主要體現(xiàn)在以下方面。

1.變化環(huán)境導(dǎo)致水循環(huán)系統(tǒng)不確定性增強(qiáng)

從物理成因上看，洪水和內(nèi)澇是大量降雨帶來的徑流超過洪澇防控體系調(diào)蓄和行泄能力造成的。洪澇防御工程體系通常以歷史長時(shí)間序列觀測得到的降雨、徑流等數(shù)據(jù)為依據(jù)，確定設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。工業(yè)化時(shí)代人類活動(dòng)空前活躍，城市開發(fā)、工程建設(shè)等極大地影響了降雨、產(chǎn)流、匯流等水循環(huán)過程，加之氣候變化影響，全球和區(qū)域水循環(huán)系統(tǒng)不確定性增強(qiáng)，暴雨時(shí)空分布特征發(fā)生顯著變化、地表徑流過程線從“矮胖”向“尖瘦”轉(zhuǎn)變等，均是水循環(huán)系統(tǒng)不確定性增強(qiáng)的外在表現(xiàn)。由于歷史氣象水文監(jiān)測數(shù)據(jù)的一致性不足，加之多種復(fù)雜因素疊加，以往的洪澇防御工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)度規(guī)則和防控經(jīng)驗(yàn)不再普遍適用，增加了規(guī)劃、設(shè)計(jì)、運(yùn)行和應(yīng)急等全過程統(tǒng)籌城市防洪和內(nèi)澇治理的難度。

2.城市防洪和內(nèi)澇治理工程規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)銜接不暢

城市防洪和內(nèi)澇治理在學(xué)科上分屬水利、給排水兩個(gè)學(xué)科，在行政管理上隸屬水利和市政等不同部門，長期執(zhí)行不同的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。與城市防洪和內(nèi)澇治理直接相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)主要包括城市防洪標(biāo)準(zhǔn)、城市內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)和城市管網(wǎng)排水標(biāo)準(zhǔn)，其中城市防洪標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)城市經(jīng)濟(jì)社會地位的重要性確定，是針對城市過境洪水的防御標(biāo)準(zhǔn)；城市內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)主要針對長歷時(shí)暴雨條件下城市一定匯水面積內(nèi)澇水有效排放而確定；城市管網(wǎng)排水標(biāo)準(zhǔn)是針對較小范圍內(nèi)短歷時(shí)雨水徑流排放而確定的。雨水經(jīng)城市管網(wǎng)排水系統(tǒng)收集后進(jìn)入城市內(nèi)部河道，經(jīng)城市內(nèi)部河道承泄排澇后進(jìn)入外部河道，因此城市管網(wǎng)排水系統(tǒng)和城市內(nèi)部河道組成了城市排水系統(tǒng)，共同擔(dān)負(fù)向外江排放城市澇水的任務(wù)。由于城市防洪標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)和管網(wǎng)排水標(biāo)準(zhǔn)分離，工程建設(shè)和管理上也分屬不同部門，加之水循環(huán)系統(tǒng)變化后城市暴雨和外江洪水同頻發(fā)生的問題更加突出，在實(shí)際運(yùn)行過程中，城市防洪和排水系統(tǒng)存在一定的不銜接問題，如城市河道頂托排水管網(wǎng)、外江洪水頂托城市內(nèi)河、流域河道承泄多個(gè)城市排澇導(dǎo)致河道行洪流量超過行泄能力等。

3.流域防洪工程與城市排澇工程調(diào)度統(tǒng)籌難度大

流域防洪工程體系主要由水庫、堤防、閘壩、蓄滯洪區(qū)等組成，其規(guī)劃、設(shè)計(jì)和調(diào)度以流域整體利益為出發(fā)點(diǎn)；城市排澇工程體系主要由排水管網(wǎng)、泵站、城市內(nèi)河、“平急兩用”蓄滯空間等組成，其規(guī)劃、設(shè)計(jì)和調(diào)度目標(biāo)是盡可能降低城市區(qū)域的內(nèi)澇積水。在同一流域內(nèi)，沿岸通常分布多個(gè)城市，在不利的災(zāi)害組合下，流域防洪工程和城市排澇工程調(diào)度存在復(fù)雜的矛盾關(guān)系。流域防洪工程調(diào)度從流域整體出發(fā)，傾向于減少承泄城市澇水，通常多預(yù)留空間排放流域地表徑流；而城市排澇工程則傾向于多向河道排澇，并且希望外江水位盡可能低，以使城市能更多、更快地排澇，減少積水的災(zāi)害損失。如何加強(qiáng)流域防洪工程和城市排澇工程統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，一方面面臨著機(jī)制上的矛盾，不同調(diào)度責(zé)任主體訴求難以有效協(xié)調(diào)；另一方面也存在技術(shù)難點(diǎn)，在預(yù)報(bào)精準(zhǔn)性難以有效提升的條件下，由于降雨具有高度的時(shí)空不確定性，實(shí)施流域防洪工程與城市排澇工程調(diào)度統(tǒng)籌，可能面臨著局部損失過大、受損補(bǔ)償機(jī)制不完善等問題，存在一定的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。

4.城市水系統(tǒng)常態(tài)與應(yīng)急狀態(tài)調(diào)度目標(biāo)沖突

城市水系統(tǒng)由取水、供水、用水、排水等子系統(tǒng)組成，包括河流、湖泊、濕地等自然空間和相關(guān)工程設(shè)施，它們不僅擔(dān)負(fù)著城市供排水等生命線功能，也是生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然景觀維系的重要部分。對于城市河湖，非汛期時(shí)處于正常運(yùn)行狀態(tài)，需要維持更高水位，以確保充足的水源和生態(tài)環(huán)境容量，以及較好的景觀效果；汛期時(shí)處于應(yīng)急狀態(tài)，需要預(yù)留盡可能多的空間以承擔(dān)更多的澇水蓄滯功能。然而，由于降雨不確定性，預(yù)報(bào)難以做到完全精準(zhǔn)預(yù)測，城市河湖常常面臨兩難境地：若提前騰空過多容積，而預(yù)報(bào)的降雨“下不來”，則易使得后期河湖生態(tài)需水難以維持；若騰空容積過小，則可能導(dǎo)致極端暴雨時(shí)澇水調(diào)蓄功能需求無法滿足。此外，洪澇調(diào)蓄與水污染防控也存在一定矛盾，初雨污染物濃度較高，城市河湖納污容量有限，從水污染防控角度，往往傾向于在降雨持續(xù)一段時(shí)間后再承泄?jié)乘?，然而由于調(diào)度時(shí)機(jī)精準(zhǔn)度把握不足等因素制約，易發(fā)生局部嚴(yán)重洪澇。

5.極端暴雨引發(fā)的洪澇災(zāi)害鏈次生影響難防控

城市水文過程具有“自然-社會”二元屬性，城市水文循環(huán)系統(tǒng)中的洪水和澇水，與經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)中的承災(zāi)體發(fā)生“時(shí)空遭遇”后，對經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)運(yùn)行和人民生產(chǎn)生活產(chǎn)生不利影響，形成洪澇災(zāi)害。由于洪澇過程不確定性、極端性和經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)復(fù)雜性的顯著提升，極端暴雨引發(fā)的洪澇災(zāi)害在經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)中呈現(xiàn)出鏈?zhǔn)絺鞑サ奶匦?，形成洪澇?zāi)害鏈放大效應(yīng)。例如，暴雨引發(fā)山洪導(dǎo)致養(yǎng)老中心、居民點(diǎn)淹沒造成重大人員傷亡，內(nèi)澇侵入地鐵、下穿隧道導(dǎo)致人員傷亡，暴雨洪澇使得供水系統(tǒng)無法運(yùn)行造成區(qū)域供水中斷等。洪澇災(zāi)害鏈具有災(zāi)害觸發(fā)點(diǎn)量大面廣、演化過程難預(yù)測、事前難防控等特點(diǎn)，特別是對于超大、特大城市，水、電、路、網(wǎng)、氣等生命線基礎(chǔ)設(shè)施的局部損壞可能引發(fā)全域癱瘓，造成廣泛影響。新形勢下洪澇災(zāi)害鏈的組成、演化將更加復(fù)雜，進(jìn)一步加劇了城市洪澇統(tǒng)籌治理和協(xié)同防控的難度。

統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理的對策建議

城市高質(zhì)量發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的重要方面，有效防控洪澇災(zāi)害、保障城市安全是城市高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。當(dāng)前，我國城市防洪和內(nèi)澇治理已取得重要進(jìn)展，面向未來，針對統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理的主要難點(diǎn)，提出如下對策建議。

1.加強(qiáng)水循環(huán)基礎(chǔ)研究，深入解析洪澇演變規(guī)律，夯實(shí)洪澇治理的科學(xué)基礎(chǔ)

防治水災(zāi)害就是科學(xué)調(diào)控水循環(huán)過程使之與經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)相匹配的過程，需要科學(xué)認(rèn)知水循環(huán)演變過程，加強(qiáng)水循環(huán)研究是更新城市洪澇科學(xué)認(rèn)知、開展洪澇治理的重要基礎(chǔ)。要強(qiáng)化極端水文過程長序列、立體化監(jiān)測分析，為水循環(huán)基礎(chǔ)研究奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)；要從全球、區(qū)域和流域等多尺度深入解析氣候變化和城市化發(fā)展等人類活動(dòng)對水循環(huán)系統(tǒng)演變規(guī)律的影響，深入分析“臺風(fēng)北上、雨帶北移”等突出變化的物理成因，更新極端暴雨和降雨時(shí)空分布科學(xué)認(rèn)知，提升極端暴雨預(yù)報(bào)的精準(zhǔn)性；要進(jìn)一步加強(qiáng)城市化開發(fā)、水工程建設(shè)等對徑流過程影響的研究，深入解析洪水、內(nèi)澇形成原因和演變規(guī)律，加強(qiáng)雨、洪、澇、潮等組合分析，強(qiáng)化多致災(zāi)因子互饋機(jī)理研究。通過全面深化水循環(huán)和洪澇演變基礎(chǔ)研究，科學(xué)回答“極端暴雨為何頻發(fā)”“超標(biāo)準(zhǔn)洪澇如何形成”等基本問題，解決如何認(rèn)知城市洪澇“新常態(tài)”的問題，為城市洪澇防治規(guī)劃、設(shè)計(jì)、調(diào)度和應(yīng)急奠定科學(xué)基礎(chǔ)。

2.推進(jìn)洪澇統(tǒng)籌治理規(guī)劃，加強(qiáng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)銜接，構(gòu)建洪澇協(xié)同治理制度標(biāo)準(zhǔn)

規(guī)劃是防洪工程和排澇工程建設(shè)和運(yùn)用的重要依據(jù)，要進(jìn)一步梳理現(xiàn)有流域防洪規(guī)劃、城市防洪規(guī)劃和城市排水防澇規(guī)劃實(shí)施情況，結(jié)合近年來城市防洪和排澇治理實(shí)際，根據(jù)新一輪城市防洪和排水防澇規(guī)劃修編情況，進(jìn)一步加強(qiáng)洪澇統(tǒng)籌治理規(guī)劃制度探索，構(gòu)建洪澇協(xié)同治理規(guī)劃的制度體系；進(jìn)一步加強(qiáng)防洪、內(nèi)澇防治、排水等標(biāo)準(zhǔn)銜接研究，嘗試在新建城區(qū)推動(dòng)加強(qiáng)上述標(biāo)準(zhǔn)銜接從而形成制度，結(jié)合城市更新等，逐步探索面向洪澇協(xié)調(diào)治理的防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)。

3.構(gòu)建洪澇“四預(yù)”系統(tǒng)，強(qiáng)化工程聯(lián)合調(diào)度，優(yōu)化城市洪澇防御體系

實(shí)施防洪工程和排澇工程設(shè)施聯(lián)合調(diào)度，難點(diǎn)在于構(gòu)建可行的聯(lián)合調(diào)度機(jī)制，要點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)更加精準(zhǔn)的洪澇預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案“四預(yù)”功能。在機(jī)制層面，要進(jìn)一步總結(jié)長江等流域水工程群聯(lián)合調(diào)度和福州、北京等城市洪澇聯(lián)排聯(lián)調(diào)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)機(jī)制設(shè)計(jì)和制度建設(shè)，面向城市洪澇協(xié)同防御目標(biāo)，構(gòu)建防洪工程和排澇工程聯(lián)合調(diào)度協(xié)商制度和具體工作機(jī)制，推動(dòng)城市洪澇協(xié)同防御有章可循；在技術(shù)層面，要加強(qiáng)雨水情監(jiān)測預(yù)報(bào)體系建設(shè)，推進(jìn)“天空地水工”一體化監(jiān)測體系建設(shè)，進(jìn)一步提升洪水和內(nèi)澇預(yù)報(bào)、預(yù)警的精準(zhǔn)性，為洪澇協(xié)同防御奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，要加快推進(jìn)“城市洪澇聯(lián)防聯(lián)控技術(shù)規(guī)程”推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)頒布實(shí)施，進(jìn)一步依托數(shù)字孿生水利建設(shè)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)洪水和內(nèi)澇全過程預(yù)演，通過極端情景下的城市外洪內(nèi)澇預(yù)演，為科學(xué)制定洪澇協(xié)同防御預(yù)案提供重要依據(jù)。

4.強(qiáng)化洪澇多目標(biāo)協(xié)同治理，保障多維度水安全，統(tǒng)籌水系統(tǒng)常態(tài)與應(yīng)急管理

推動(dòng)城市水災(zāi)害、水資源、水生態(tài)、水環(huán)境多目標(biāo)協(xié)同治理，加強(qiáng)多水共治，全面梳理我國城市水系統(tǒng)汛期運(yùn)行情況，總結(jié)強(qiáng)化洪澇多目標(biāo)協(xié)同治理、保障多維度水安全的經(jīng)驗(yàn)做法，結(jié)合城市類型和氣候分區(qū)探索制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)水系統(tǒng)常態(tài)運(yùn)行與應(yīng)急管理的統(tǒng)籌機(jī)制與制度化安排。積極穩(wěn)步推進(jìn)適用于城市洪澇防治的“平急兩用”調(diào)蓄設(shè)施建設(shè)，通過加強(qiáng)長期規(guī)劃、優(yōu)化功能，轉(zhuǎn)換并建立標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實(shí)現(xiàn)相關(guān)調(diào)蓄設(shè)施“平急兩用”功能的快速、安全、高效切換，補(bǔ)齊城市洪澇應(yīng)急能力建設(shè)短板。

5.完善大安全大應(yīng)急框架，構(gòu)建洪澇聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施韌

深入貫徹“兩個(gè)堅(jiān)持、三個(gè)轉(zhuǎn)變”防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)理念，面向城市洪澇災(zāi)害“預(yù)防、治理、應(yīng)急、恢復(fù)”全過程，進(jìn)一步完善統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理的大安全大應(yīng)急框架，推動(dòng)構(gòu)建以全社會廣泛動(dòng)員、多部門協(xié)同應(yīng)對、防御工程群聯(lián)合調(diào)度、防控信息全口徑共享、應(yīng)急資源全面統(tǒng)籌等為主的城市洪澇聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，牢固樹立底線思維、極限思維，推進(jìn)城市水、電、路、網(wǎng)、氣生命線基礎(chǔ)設(shè)施洪澇災(zāi)害鏈“防早、防小、防擴(kuò)散”，盡最大可能降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和損失，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性。

總結(jié)與展望

受氣候變化等多重因素疊加影響，我國極端暴雨洪澇災(zāi)害發(fā)生的頻率、強(qiáng)度和廣度均呈增加趨勢，制約了城市經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)一步統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理是當(dāng)前水安全保障面臨的重大現(xiàn)實(shí)問題。隨著城市高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)入新階段，我國城市外洪內(nèi)澇防控面臨著氣候變化影響加劇、水安全保障要求提高、洪澇風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)變化加快和人民群眾安全需求上升等新形勢新要求。剖析當(dāng)前統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理時(shí)面臨水循環(huán)系統(tǒng)不確定性增強(qiáng)、洪澇防治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)銜接不暢、洪澇防御工程統(tǒng)籌不足、水系統(tǒng)常態(tài)與應(yīng)急狀態(tài)調(diào)度協(xié)調(diào)困難和洪澇災(zāi)害鏈傳播特性復(fù)雜等難點(diǎn)問題，從夯實(shí)洪澇治理的科學(xué)基礎(chǔ)、構(gòu)建洪澇協(xié)同治理制度標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化城市洪澇協(xié)同防御體系、統(tǒng)籌水系統(tǒng)常態(tài)與應(yīng)急管理及提升城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性等方面提出了對策建議。面向未來，要在充分發(fā)揮現(xiàn)有城市洪澇防控體系作用基礎(chǔ)上，強(qiáng)化智慧化新技術(shù)新方法應(yīng)用，以高水平水安全保障城市經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。

Abstract: Under the compounded influence of climate change and other factors, the frequency, intensity, and extent of extreme rainstorm and flood disasters in China are increasing, constraining the high-quality development of urban economy and society. The Central Urban Work Conference called for the coordination of urban flood control systems and waterlogging management. From the perspectives of global climate change, national water security needs, and flood risk evolution, this study analyzes the new situations and requirements for urban flood prevention and control. On the basis of reviewing the achievements of existing flood control and drainage systems, the difficulties in coordinating urban flood control and waterlogging management are examined, including increased uncertainty in the water cycle system, poor alignment of technical standards for flood and waterlogging control, difficulty in coordinating the operation of flood control and drainage projects, challenges in aligning regular and emergency scheduling of water systems, and the complex propagation characteristics of flood disaster chains. To address these issues, five countermeasures are proposed from the perspective of the whole process of urban flood formation and control: consolidating the scientific foundation of flood governance, establishing institutional and technical standards for coordinated management, optimizing the collaborative urban flood defense system, coordinating regular and emergency management of urban water systems, and enhancing the resilience of urban infrastructure. The results can provide reference for further coordinating urban flood control systems and waterlogging management, and for strengthening urban water security.

Keywordsflood control system; urban waterlogging; coordinated management; countermeasures

本文引用格式：

梅超，劉家宏，王佳，等.統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理的難點(diǎn)及對策探討[J].中國水利，2025（17：22-26.

封面攝影陳健

責(zé)編董林玥

校對呂彩霞

審核王慧

監(jiān)制楊軼

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