廣州花都區(qū)集群街2號作為廣東省首個業(yè)主自主更新、自籌資金、原拆原建的危舊房改造試點項目，于2025年1月實現(xiàn)交付。圖為項目改造前后對比。

張春麗/文

2025年8月28日發(fā)布的《中共中央國務院關于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》明確提出，“穩(wěn)步推進城中村和危舊房改造，支持老舊住房自主更新、原拆原建，持續(xù)推動城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造”。老舊住房拆除式自主更新，被明確為今后城市更新的重要模式。

當前國家層面尚沒有針對自主更新模式的專門立法，各地還處于探索階段。筆者詳細梳理國家及各地法律和政策、各地實踐案例，總結相應問題并嘗試給出應對建議。

一、中央及地方相關政策

2021年，“十四五”規(guī)劃中明確提出，“加快推進城市更新，改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能，推進老舊樓宇改造，因地制宜改造一批城中村”。5年來，各部門在容積率提升、規(guī)劃調(diào)整、維修資金使用、改造范圍、報批報建等方面給予了多方面政策支持。

2023年7月28日，國家發(fā)改委《關于恢復和擴大消費的措施》提出，“穩(wěn)步推進老舊小區(qū)改造，進一步發(fā)揮住宅專項維修資金在老舊小區(qū)改造和老舊住宅電梯更新改造中的作用”。同年11月，自然資源部發(fā)布的《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引（2023版）》提出，“為保障居民基本生活需求、補齊城市短板而實施的市政基礎設施、公共服務設施、公共安全設施項目，以及老舊住宅成套化改造等項目，在對周邊不產(chǎn)生負面影響的前提下，其新增建筑規(guī)模可不受規(guī)劃容積率指標的制約”。

2025年3月9日，住房城鄉(xiāng)建設部部長倪虹在全國兩會期間的新聞發(fā)布會上表示，“2000年以前建成的城市老舊小區(qū)都要納入城市更新的改造范圍，鼓勵地方探索居民自主更新改造老舊住宅”。同年5月2日，中共中央、國務院《關于持續(xù)推進城市更新行動的意見》出臺，明確“大力實施城市更新，推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造和危險住房改造，加快拆除改造D級危險住房”。

2025年7月16日，中央城市工作會議提出，“應加快構建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，穩(wěn)步推進城中村和危舊房改造”。8月28日，中共中央、國務院《關于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》進一步明確，“穩(wěn)步推進城中村和危舊房改造，支持老舊住房自主更新、原拆原建，持續(xù)推動城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造”。

地方層面，針對自主更新，部分地方政府也制定出相關政策措施。例如，北京市早在2020年6月就出臺了《關于開展危舊樓房改建試點工作的意見》，對無加固價值或加固影響居住安全的危舊樓房實施改造。實施原則是不增加原居民戶數(shù)，原居住面積不減少；資金由政府、產(chǎn)權單位、居民、社會機構多主體籌集；面積調(diào)整方面，地上建筑面積規(guī)模增量不超過30%。

浙江省2024年4月出臺《關于穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)自主更新試點工作的指導意見(試行)》，提出以拆除重建或改建方式對城鎮(zhèn)老舊小區(qū)實施改造，適當增加建筑面積、增配公共服務設施。實施原則規(guī)定，需成立自主更新委員會，流程上包括醫(yī)院征詢、方案編制、政府審批、施工驗收等；資金以產(chǎn)權人承擔為主，政府給予政策激勵和財政支持；面積上，符合規(guī)劃和安全標準下適度增加面積。

廣東省2025年7月出臺《關于推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)自主更新試點工作的指導意見》(征求意見稿)，提出對B級、C級和D級危房、非成套住宅、存在安全隱患或地質(zhì)災害隱患的小區(qū)實施改造。實施原則是業(yè)主自愿、自主實施；資金模式是居民自籌為主，政府專項資金補充；面積上，適度增加建筑面積、增配服務設施。

二、自主更新之實踐探索

1.浙工新村：C級危房自主更新（業(yè)主自籌資金模式）

浙工新村是浙江省首個“自主更新”模式重建的危舊房小區(qū)，該小區(qū)始建于20世紀80年代（福利分房制度下建成），共13~14幢多層住宅，其中4幢為C級危房（存在嚴重安全隱患）。1994年房改后，大部分住戶擁有產(chǎn)權證，少數(shù)公房屬原高校，總戶數(shù)約548戶。

改造模式上，由居民主導，通過“一幢樓一代表”成立居民自主更新委員會，代表居民行使權利并向政府提交改造申請。居民意見達成共識，實際簽約率達99.8%。資金籌集方面，居民自籌約4.7億元（占總費用5.3億元的80%以上），不足部分通過舊房改造、加裝電梯、未來社區(qū)等專項資金補足；居民出資按“原有面積（1350元/平方米）+擴面面積（每戶最多20平方米，約3.4萬元/平方米）”計算。

該模式的難點在于，一是居民意見協(xié)調(diào)難度大：改造需業(yè)主高度統(tǒng)一（近100%同意），僅適用于居民多屬同一單位或戶數(shù)較少的小區(qū)，否則協(xié)調(diào)成本極高；二是資金籌集壓力大：部分業(yè)主可能因經(jīng)濟困難或觀念差異，導致大規(guī)模項目面臨籌資難題。

2.廣州花都區(qū)集群街2號項目：D級危房原拆原建（自主更新+業(yè)主自籌+政府補貼+國企代建模式）

廣東省首個業(yè)主自主更新、自籌資金、原拆原建的危舊房改造試點項目，位于花都區(qū)新華街道豐盛社區(qū)，建于1976年（D級危房，存在結構損壞、滲水嚴重等問題），總建筑面積約1726.64平方米，共5層25套房屋（首層商鋪+上層住宅），含15套公房和10套私產(chǎn)（9套住宅和商鋪）。

改造模式上，該項目遵循“誰受益、誰出資”“原拆原建、增加公服”原則。業(yè)主委托區(qū)屬國企（廣州花都城投西城公司）負責拆除重建，資金由共管賬戶監(jiān)管。資金來源方面，業(yè)主共同出資約800萬元（按4600元/平方米預繳）；花都區(qū)給予工程前期費用補貼，并按房屋物業(yè)維修資金實際繳存費用的50%對業(yè)主獎補；此外，街道會同區(qū)住建局出臺政策，對設計、監(jiān)理、測量等二類費用補貼50%（初步估算50余萬元），對低保家庭、特困職工家庭按1000元/平方米補助。

該模式優(yōu)點在于：一是業(yè)主自主決策：全體業(yè)主一致同意重建方案，參與積極性高；二是專業(yè)代建保障：國企負責全流程實施，保障工程質(zhì)量和資金安全；三是政府引導支持：通過政策補貼降低業(yè)主負擔，推動項目落地。但是，該模式的問題在于，項目依賴“危房屬性（不得不改）+業(yè)主戶數(shù)少（易達成共識）”，難以復制到戶數(shù)多、非危房的老舊小區(qū)。

3.北京市勁松一區(qū)114號樓項目：D級危房的四方共擔改造（政府實施+產(chǎn)權單位施工+社會資本引入+業(yè)主出資模式）

這是北京市首批危舊樓房改建試點之一，建于1978年（框架輕板實驗樓，經(jīng)鑒定為D級危房，存在墻體薄、無法抗震加固等問題）。

該項目采取“四方共擔”的資金籌措模式，確保多方參與。組織實施主體為勁松街道辦事處，產(chǎn)權單位北京建工五建集團負責施工，愿景集團為社會資本方。資金來源為，政府出資約2300萬元（占總投資50%），產(chǎn)權單位承擔約600萬元，社會資本（愿景集團）投入約600萬元（用于老年餐廳、物業(yè)用房等社區(qū)服務配套），居民出資約400萬元（戶均6萬~7萬元，主要用于新增面積，按綜合成本價8400元/平方米計算）。

該模式的優(yōu)點在于資金來源多樣，引入社會資本共擔成本，減輕政府與業(yè)主壓力。難點在于政府財政負擔較大，項目成功依賴“社會資本獲取配套空間長期經(jīng)營權+政府強力推動+產(chǎn)權單位配合”，其他老舊小區(qū)難以復制。

三、自主更新模式痛點及立法實操建議

盡管自主更新相較于傳統(tǒng)更新模式有著較大優(yōu)勢，但也存在一些痛點和法律障礙，例如在業(yè)主表決、資金引入、業(yè)主與代建企業(yè)合作等環(huán)節(jié)，需要強化合規(guī)管理。結合實踐中存在的問題，有必要提出有針對性的實操建議。

（一）業(yè)主表決通過比例：需立法明確“合法且合理”的表決梯度

目前各地對立項、實施環(huán)節(jié)的業(yè)主表決比例要求普遍較高，實踐中難以達到。在立項環(huán)節(jié)，部分地區(qū)要求“人數(shù)及面積均達到95%”；在實施環(huán)節(jié)（簽訂“更新協(xié)議”），部分地區(qū)要求“人數(shù)及面積均達到95%”，部分地區(qū)要求“100%簽約”。過高的表決比例導致“少數(shù)業(yè)主否決多數(shù)業(yè)主意見”，阻礙項目推進。

立法及實操建議：區(qū)分立項、實施環(huán)節(jié)及房屋安全等級，設置差異化表決比例，兼顧少數(shù)業(yè)主權利與多數(shù)業(yè)主安全權益。

立項環(huán)節(jié)：不實際處分業(yè)主利益，建議參照《中華人民共和國民法典》第二百七十八條規(guī)定：“……(七)改建、重建建筑物及其附屬設施……應當經(jīng)參與表決專有部分面積四分之三以上的業(yè)主且參與表決人數(shù)四分之三以上的業(yè)主同意。”即按“雙四分之三”標準啟動項目。

實施環(huán)節(jié)：涉及專有部位處分，需更高比例共識，建議按“人數(shù)及面積均達90%”標準，未同意者由政府按“公共利益”征收。

特殊情形（C/D級危房）：因涉及公共安全，可進一步降低比例——立項環(huán)節(jié)“人數(shù)及面積均達50%”，實施環(huán)節(jié)“人數(shù)及面積均達三分之二（或二分之一）”；未同意者由政府依法征收（依據(jù)“公共利益”前提，C/D級危房安全性涉及全體業(yè)主及周邊居民，符合《民法典》“公共利益”界定）。

（二）容積率調(diào)整：合理提升容積率以激發(fā)動力，平衡規(guī)劃與公共利益

政策矛盾點：《建設用地容積率管理辦法》第七條規(guī)定：“國有土地使用權一經(jīng)出讓或劃撥，任何建設單位或個人都不得擅自更改確定的容積率。符合下列情形之一的，方可進行調(diào)整：（一）因城鄉(xiāng)規(guī)劃修改造成地塊開發(fā)條件變化的；（二）因城鄉(xiāng)基礎設施、公共服務設施和公共安全設施建設需要導致已出讓或劃撥地塊的大小及相關建設條件發(fā)生變化的；（三）國家和省、自治區(qū)、直轄市的有關政策發(fā)生變化的；（四）法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件?！蹦壳熬用褡灾鞲聼o明確容積率調(diào)整依據(jù)，但部分地方已探索“獎勵機制”（如福建、南京、重慶、廈門、廣東）。

立法及實操建議：國家及地方層面可通過立法明確“自主更新容積率獎勵規(guī)則”，平衡各方利益。參考浙江省做法：將自主更新納入《綠色建筑行動方案》“容積率獎勵政策”適用范圍（老舊小區(qū)更新解決節(jié)能及民生問題，符合政策導向）；參考廈門、廣東做法：明確“容積率提升上限”（如廈門允許增加原面積20%，廣東允許“適當增加居住建筑面積、增配公共服務設施”）；參考重慶做法：對增加公共服務功能的項目給予“不超過原計容面積15%的建筑規(guī)模獎勵”，用于完善社區(qū)配套。

（三）資金來源：多維度拓寬渠道，緩解業(yè)主籌資壓力

資金籌集是自主更新核心難點，完全依賴業(yè)主自籌，難以確保所有業(yè)主有能力、有意愿出資（如深圳紅崗花園）；部分成功案例依賴政府補貼（廣州花都區(qū)項目）或多主體共擔（北京勁松項目），但缺乏普適性政策支持。

立法及實操建議：結合容積率提升、金融工具創(chuàng)新、專項資金支持，構建多元化資金體系。一是政府補貼：對C/D級危房、低收入群體集中的小區(qū)，給予前期費用補貼（如設計、監(jiān)理費）或按面積補助（如廣州花都區(qū)“低保家庭1000元/平方米補助”）；二是政策激勵：允許提取住宅專項維修資金、公積金用于更新（如廈門、廣東）；推動銀行出臺“自主更新專項貸款”，以新建房屋為抵押發(fā)放貸款；三是社會資本引入：通過容積率提升新增的面積，允許社會資本獲取部分經(jīng)營權（如北京勁松項目“社會資本運營社區(qū)配套”），形成“業(yè)主獲住房增值、資本獲經(jīng)營收益”的雙贏模式。

（四）國有土地使用權續(xù)期與土地價款：明確規(guī)則消除業(yè)主顧慮

老舊小區(qū)普遍面臨土地使用年限臨近、劃撥用地性質(zhì)問題，業(yè)主及社會資本擔憂改造后土地到期需補繳巨額出讓金，影響參與意愿。

立法及實操建議：參考《民法典》及地方探索，明確續(xù)期及價款規(guī)則。土地使用權續(xù)期：依據(jù)《中華人民共和國民法典》第三百五十九條規(guī)定：“住宅建設用地使用權期限屆滿的，自動續(xù)期。續(xù)期費用的繳納或者減免，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。”立法明確“自主更新之住宅項目土地使用權按最高年限（70年）自動續(xù)期”。

土地價款補繳：參考廈門做法，即“增設電梯、公共開放架空空間、公共服務及配套設施以及地下空間開發(fā)新增的建筑面積需由全體業(yè)主共有，不需要補繳土地價款，可按規(guī)定直接申請變更登記；因原有住宅按套擴面的，可在辦理不動產(chǎn)權證前，或在房屋上市交易時，按申請受理時點的市場評估價補繳土地價款(未補繳的登記時在產(chǎn)權證及登記簿中注明增加的面積保留劃撥用地性質(zhì))”，區(qū)分“公共部分”與“個人擴面部分”，差異化規(guī)定價款補繳規(guī)則。

（五）自主更新實施主體：明確“業(yè)主主導+專業(yè)協(xié)助”的主體框架

自主更新實踐中常常出現(xiàn)實施主體不統(tǒng)一導致項目受阻問題。業(yè)主委員會或自主更新委員會缺乏獨立法人資格，專業(yè)能力（規(guī)劃報建、工程管理等）不足，風險承擔能力弱，易因成本超支、工程事故等導致項目失??；如果政府主導，則容易導致““業(yè)主過度依賴”，違背自主更新初衷。

立法及實操建議：立法應明確“業(yè)主為核心，專業(yè)主體協(xié)助”的實施模式。參考廈門、浙江做法（廈門市規(guī)定“經(jīng)區(qū)政府批準，房屋所有權人依法作為自主更新改造的實施主體，可以成立自主更新委員會、委托業(yè)主委員會或具備相應資質(zhì)的法人，負責組織房屋所有權人協(xié)商和項目申請等工作”；浙江省規(guī)定“業(yè)主自主更新意愿集中的住宅小區(qū)，可以根據(jù)《民法典》的有關規(guī)定，成立業(yè)主自主更新委員會或授權業(yè)主委員會作為住宅小區(qū)自主更新工作的組織實施主體”）?？山梃b浙工新村“居民自主更新委員會+政府委托實施”模式、杭州拱墅區(qū)“街道組織+國企執(zhí)行”模式，既保障業(yè)主決策權，又通過政府/國企的專業(yè)能力規(guī)避風險。

（作者系泰和泰（深圳）律師事務所高級顧問，泰和泰律師事務所全國“不動產(chǎn)及城市運營法律中心”總負責人）

（此文刊于中國房地產(chǎn)報10月20日11版 責任編輯 蘇志勇）

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