為深入貫徹習(xí)近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路和關(guān)于水權(quán)制度建設(shè)重要指示精神，切實(shí)加強(qiáng)用水權(quán)交易監(jiān)管，維護(hù)用水權(quán)交易市場(chǎng)良好秩序，近日，水利部辦公廳印發(fā)了關(guān)于《用水權(quán)交易負(fù)面清單（試行）》的通知（以下簡(jiǎn)稱《負(fù)面清單》），對(duì)禁止或不得開展用水權(quán)交易的情形進(jìn)行了規(guī)定。

01

《負(fù)面清單》的出臺(tái)背景是什么？

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次對(duì)水權(quán)制度建設(shè)作出重要指示，要求推動(dòng)建立水權(quán)制度，明確水權(quán)歸屬，培育水權(quán)交易市場(chǎng)，但也要防止農(nóng)業(yè)、生態(tài)和居民生活用水被擠占。2024年9月，習(xí)近平總書記主持召開全面推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)，明確要求“積極探索和規(guī)范推進(jìn)水權(quán)交易”。2025年5月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于健全資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置體系的意見》，提出要健全資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置體系，推進(jìn)碳排放權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)等市場(chǎng)化交易，強(qiáng)化用水權(quán)交易全過程監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)用水權(quán)交易行為第三方影響和生態(tài)影響的監(jiān)管。

水利部黨組高度重視用水權(quán)交易制度體系建設(shè)，對(duì)加快用水權(quán)初始分配、培育用水權(quán)交易市場(chǎng)、加強(qiáng)用水權(quán)交易市場(chǎng)監(jiān)管等作出安排部署。2025年1月，全國(guó)水利工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)要健全用水權(quán)交易制度體系，推進(jìn)用水權(quán)市場(chǎng)化交易，明確要求“加強(qiáng)用水權(quán)交易市場(chǎng)監(jiān)管，制定用水權(quán)交易負(fù)面清單”。水利部深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，按照部黨組要求，今年以來，經(jīng)過認(rèn)真調(diào)查研究、廣泛征求意見、反復(fù)修改完善，制定提出了《負(fù)面清單》，經(jīng)部務(wù)會(huì)審議通過并完成國(guó)家發(fā)展改革委宏觀政策取向一致性評(píng)估后，以水利部辦公廳文件印發(fā)實(shí)施。

02

起草《負(fù)面清單》的主要考慮是什么？

《負(fù)面清單》的起草，主要有3個(gè)方面考慮。

一是緊扣中央要求。牢牢把握習(xí)近平總書記關(guān)于用水權(quán)交易的重要指示批示精神，貫徹落實(shí)中辦、國(guó)辦《關(guān)于健全資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置體系的意見》關(guān)于“強(qiáng)化用水權(quán)交易全過程監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)用水權(quán)交易行為第三方影響和生態(tài)影響的監(jiān)管”等要求，認(rèn)真梳理研究用水權(quán)交易的負(fù)面情形，切實(shí)守好安全底線。

二是堅(jiān)持依法依規(guī)。詳細(xì)梳理《中華人民共和國(guó)水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《地下水管理?xiàng)l例》《節(jié)約用水條例》等法律法規(guī)以及《水權(quán)交易管理暫行辦法》《水利部 國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于實(shí)施取用水領(lǐng)域信用評(píng)價(jià)的指導(dǎo)意見》《用水權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》等規(guī)范性文件，充分借鑒相關(guān)行業(yè)的負(fù)面情形，確保做到改革和法治相統(tǒng)一。

三是注重穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。按照“積極探索、規(guī)范推進(jìn)”的要求，注重建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一用水權(quán)交易市場(chǎng)，對(duì)列入《負(fù)面清單》的情形，明確禁止開展交易，切實(shí)加強(qiáng)交易監(jiān)管；對(duì)《負(fù)面清單》之外的情形，鼓勵(lì)加大探索力度，豐富用水權(quán)交易途徑和方式，確保穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。

03

《負(fù)面清單》的適用范圍和主要內(nèi)容有哪些？

《負(fù)面清單》適用于區(qū)域水權(quán)交易、取水權(quán)交易和灌溉用水戶水權(quán)交易等各種類型的用水權(quán)交易，共10條，主要從4個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定：一是禁止轉(zhuǎn)讓方開展交易的情形，二是禁止受讓方開展交易的情形，三是同時(shí)涉及交易雙方的負(fù)面清單，四是可能對(duì)社會(huì)公共利益或者第三者產(chǎn)生重大影響的情形。

（一）禁止轉(zhuǎn)讓方開展交易的情形（第1條至第3條）

一是用水權(quán)歸屬尚不明確的區(qū)域、取用水戶、灌區(qū)內(nèi)灌溉用水戶和公共供水管網(wǎng)內(nèi)用戶，不得作為轉(zhuǎn)讓方開展相應(yīng)水源的用水權(quán)交易。主要考慮是，產(chǎn)權(quán)清晰是交易的基礎(chǔ)和前提。習(xí)近平總書記明確提出要“明確水權(quán)歸屬”，指出“產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責(zé)不明，保護(hù)就會(huì)落空，水權(quán)和排污權(quán)交易等節(jié)水控污的具體措施就難以廣泛施行”。用水權(quán)初始分配是用水權(quán)交易制度建設(shè)最重要的前提，如果初始用水權(quán)不明晰，后續(xù)交易就無從談起?！端畽?quán)交易管理暫行辦法》第六條規(guī)定，開展水權(quán)交易，用以交易的水權(quán)應(yīng)當(dāng)已經(jīng)通過水量分配方案、取水許可、縣級(jí)以上地方人民政府或者其授權(quán)的水行政主管部門確認(rèn)。

二是區(qū)域擬交易水量超過可用水量結(jié)余的，取用水戶擬交易水量超過節(jié)約的取水權(quán)或有償獲得的取水權(quán)結(jié)余的，灌區(qū)內(nèi)灌溉用水戶和公共供水管網(wǎng)內(nèi)用戶擬交易水量超過用水權(quán)結(jié)余的，相關(guān)單位和個(gè)人禁止作為轉(zhuǎn)讓方開展相應(yīng)水源的用水權(quán)交易。主要考慮是，轉(zhuǎn)讓方使用和擬轉(zhuǎn)讓的水量總和，不得超出自身的用水權(quán)利邊界。如果轉(zhuǎn)讓方在用水權(quán)利邊界內(nèi)的可用水量已經(jīng)用完或擬交易水量超過了結(jié)余，則不應(yīng)作為轉(zhuǎn)讓方開展相應(yīng)水源的用水權(quán)交易。《用水權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》第八條規(guī)定，轉(zhuǎn)讓方交易的水量不得超過分配和明晰給其的可用水量結(jié)余?！度∷S可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第二十七條規(guī)定，依法獲得取水權(quán)的單位或者個(gè)人，通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，在取水許可的有效期和取水限額內(nèi)，經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以依法有償轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的水資源。

三是存在未經(jīng)批準(zhǔn)擅自取水、未按取水許可規(guī)定條件取水等違規(guī)取用水行為且未按要求完成整改的取用水戶，禁止作為轉(zhuǎn)讓方開展取水權(quán)交易。主要考慮是，為有效遏制違法違規(guī)取用水行為，防止濫用取水權(quán)交易行為對(duì)水資源有序利用帶來負(fù)面影響，有必要銜接取水許可管理相關(guān)規(guī)定和要求，禁止存在違規(guī)取用水行為且未按要求完成整改的取用水戶作為轉(zhuǎn)讓方開展取水權(quán)交易。《中華人民共和國(guó)水法》第六十九條規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)依據(jù)職權(quán)，責(zé)令停止違法行為，限期采取補(bǔ)救措施，處二萬元以上十萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷其取水許可證：（一）未經(jīng)批準(zhǔn)擅自取水的；（二）未依照批準(zhǔn)的取水許可規(guī)定條件取水的。

（二）禁止受讓方開展交易的情形（第4條至第5條

一是列入國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄中限制類和淘汰類的建設(shè)項(xiàng)目，相關(guān)取用水戶禁止作為受讓方開展取水權(quán)交易。主要考慮是，水是重要的資源環(huán)境要素。支持發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)水資源配置效率和利用效益的“帕累托最優(yōu)”，有必要銜接國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策要求的建設(shè)項(xiàng)目，堵住其通過用水權(quán)交易解決用水需求的制度漏洞?！赌纤闭{(diào)中線工程用水權(quán)交易管理辦法（試行）》第二十條規(guī)定，用水權(quán)交易應(yīng)符合用途管制要求，不得用于國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策限制類和淘汰類目錄內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目。

二是不符合節(jié)水有關(guān)規(guī)定要求的或者取水、退水布局不合理的取用水戶，禁止作為受讓方開展取水權(quán)交易。主要考慮是，落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先”方針，堅(jiān)決遏制用水浪費(fèi)行為，需要從節(jié)水角度對(duì)取水權(quán)交易的受讓方進(jìn)行規(guī)定。《用水權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》第二十九條規(guī)定，用水效率不符合用水定額管理要求的，不得開展用水權(quán)交易。同時(shí)，作為取水權(quán)交易的受讓方，還應(yīng)當(dāng)符合取水許可管理的有關(guān)規(guī)定。《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第二十條規(guī)定，取水、退水布局不合理的，審批機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)，并在作出不批準(zhǔn)的決定時(shí)，書面告知申請(qǐng)人不批準(zhǔn)的理由和依據(jù)。

（三）同時(shí)涉及交易雙方的負(fù)面清單（第6條至第8條）

一是擬交易雙方因不具備天然或人工水力聯(lián)系造成受讓方無法使用轉(zhuǎn)讓方用水權(quán)的，不得開展用水權(quán)交易。主要考慮是，開展用水權(quán)交易應(yīng)當(dāng)以具備水力聯(lián)系為基礎(chǔ)條件，確保受讓方能夠使用購(gòu)買的用水權(quán)，實(shí)現(xiàn)交易水量的實(shí)際交割，杜絕用水指標(biāo)的空轉(zhuǎn)、囤積、炒買炒賣等行為。《用水權(quán)交易技術(shù)導(dǎo)則（試行）》規(guī)定，區(qū)域水權(quán)的交易條件為受讓方與轉(zhuǎn)讓方位于同一流域或者位于不同流域但具備調(diào)水條件；取水權(quán)的交易條件為受讓方與轉(zhuǎn)讓方一般應(yīng)具有水力聯(lián)系，水力聯(lián)系包括處于同一河流水系、水文地質(zhì)單元、地表水和地下水存在交換的區(qū)域；灌溉用水戶水權(quán)的交易條件為受讓方與轉(zhuǎn)讓方處于同一地表水灌區(qū)、水文地質(zhì)單元。

二是擬交易雙方監(jiān)測(cè)計(jì)量條件不符合有關(guān)規(guī)定要求、影響用水權(quán)交易水量交割與核算的，禁止開展用水權(quán)交易。主要考慮是，用水權(quán)交易應(yīng)當(dāng)以監(jiān)測(cè)計(jì)量條件為支撐。如果水資源監(jiān)測(cè)體系不完善，缺乏科學(xué)、準(zhǔn)確、客觀的監(jiān)測(cè)和評(píng)估數(shù)據(jù)，用水權(quán)交易制度最終將成為“空中樓閣”?！队盟畽?quán)交易管理規(guī)則（試行）》第二十九條規(guī)定，不具備監(jiān)測(cè)計(jì)量條件的，不得開展用水權(quán)交易。

三是在取用水領(lǐng)域存在弄虛作假等嚴(yán)重失信行為，且被列為取用水嚴(yán)重失信主體的取用水戶，在未完成信用修復(fù)前，禁止開展取水權(quán)交易。主要考慮是，取用水領(lǐng)域信用評(píng)價(jià)是加強(qiáng)取用水監(jiān)管、規(guī)范取用水秩序的重要手段。完善用水權(quán)監(jiān)管途徑和方式，有必要將用水權(quán)交易與取用水領(lǐng)域信用評(píng)價(jià)工作進(jìn)行銜接。《水利部 國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于實(shí)施取用水領(lǐng)域信用評(píng)價(jià)的指導(dǎo)意見》第十一條提出，有關(guān)部門和單位應(yīng)根據(jù)取用水戶的取用水領(lǐng)域信用評(píng)價(jià)等級(jí)，依法實(shí)施守信激勵(lì)和失信懲戒；第十五條提出，水利部制定出臺(tái)取用水嚴(yán)重失信主體信用管理辦法，建立健全取用水嚴(yán)重失信主體名單制度，明確認(rèn)定依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、程序、異議申訴和退出機(jī)制。

（四）可能對(duì)社會(huì)公共利益或者第三者產(chǎn)生重大影響的情形（第9條）

擠占居民生活用水、農(nóng)田灌溉合理用水、河湖基本生態(tài)用水的，造成或加劇地下水超采的，以及可能對(duì)第三者或者社會(huì)公共利益產(chǎn)生重大損害的，禁止開展用水權(quán)交易。主要考慮是，水資源是事關(guān)國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素。用水權(quán)交易不得對(duì)社會(huì)公共利益或者第三者產(chǎn)生重大影響。習(xí)近平總書記明確提出，培育水權(quán)交易市場(chǎng)，但也要防止農(nóng)業(yè)、生態(tài)和居民生活用水被擠占?！端?國(guó)家發(fā)展改革委 財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)用水權(quán)改革的指導(dǎo)意見》第十五條要求，嚴(yán)格水資源論證、取水許可審批和事中事后監(jiān)管，防止用水權(quán)交易擠占基本生態(tài)用水和農(nóng)田灌溉合理用水。《水權(quán)交易管理暫行辦法》第五條規(guī)定，水權(quán)交易不得影響公共利益或者利害關(guān)系人合法權(quán)益。

此外，為確保政策的嚴(yán)謹(jǐn)與完整，《負(fù)面清單》還明確了一條（第10條），即“法律法規(guī)或黨中央、國(guó)務(wù)院文件明確禁止的其他情形”。

04

《負(fù)面清單》的執(zhí)行有哪些注意事項(xiàng)？

對(duì)列入《負(fù)面清單》的情形，各流域管理機(jī)構(gòu)和地方各級(jí)水行政主管部門要切實(shí)加大監(jiān)管力度，嚴(yán)禁開展相關(guān)交易。對(duì)《負(fù)面清單》之外的情形，按相關(guān)規(guī)定鼓勵(lì)開展交易，有關(guān)管理部門要加大支持力度，簡(jiǎn)化行政程序，降低交易制度成本，穩(wěn)定交易市場(chǎng)預(yù)期，保障用水權(quán)正常交易。

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