攝影：陳宇

關(guān)鍵礦產(chǎn)作為清潔能源轉(zhuǎn)型與國(guó)防安全的戰(zhàn)略基石，其供應(yīng)鏈自主性已成為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的核心議題。面對(duì)美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈“資源-技術(shù)-加工”三重對(duì)外依賴?yán)Ь?，特朗普政府將關(guān)鍵礦產(chǎn)安全提升至國(guó)家戰(zhàn)略核心層面，將股權(quán)投資作為核心干預(yù)工具，試圖通過直接入股礦業(yè)企業(yè)、聯(lián)動(dòng)政策工具、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)生態(tài)三個(gè)維度突破產(chǎn)業(yè)瓶頸，實(shí)現(xiàn)資源控制與產(chǎn)業(yè)回流的雙重目標(biāo)。這種“資本+政策”的雙重干預(yù)模式，既不同于純粹的市場(chǎng)調(diào)節(jié)，也區(qū)別于直接的行政令，成為美國(guó)重構(gòu)全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的標(biāo)志性舉措。

美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的結(jié)構(gòu)性困局

關(guān)鍵礦產(chǎn)涵蓋稀土、鋰、鈷、鎵等50余種戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，是電動(dòng)汽車電池、半導(dǎo)體芯片、先進(jìn)武器系統(tǒng)等核心產(chǎn)業(yè)不可或缺的關(guān)鍵原材料。根據(jù)美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局（USGS）2025年數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)12種關(guān)鍵礦產(chǎn)完全依賴進(jìn)口，29種進(jìn)口依賴度超50%，其中稀土、石墨等核心礦種對(duì)中國(guó)形成“資源-技術(shù)-供應(yīng)鏈”三位一體的依賴格局。

1.對(duì)外依賴的安全隱患。美國(guó)在關(guān)鍵礦產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的“卡脖子”問題尤為突出：70%的稀土進(jìn)口、59%的天然石墨、45%的電池級(jí)鋰進(jìn)口均依賴外部，而鎵、鍺等半導(dǎo)體關(guān)鍵材料的進(jìn)口依賴度更是接近100%。2025年中國(guó)對(duì)中重稀土出口實(shí)施限制后，直接沖擊美國(guó)F-35戰(zhàn)機(jī)生產(chǎn)線；銻的出口管制導(dǎo)致美國(guó)彈藥企業(yè)產(chǎn)能縮減，暴露出供應(yīng)鏈的脆弱性。這種依賴關(guān)系在地緣政治博弈中已轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)安全風(fēng)險(xiǎn)，傳統(tǒng)補(bǔ)貼僅能刺激短期進(jìn)口替代，無(wú)法根治產(chǎn)業(yè)鏈自主可控問題。

2.國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)生態(tài)的系統(tǒng)性衰退。產(chǎn)業(yè)空心化成為制約美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)自主供應(yīng)的核心瓶頸。20世紀(jì)80年代以來(lái)，成本驅(qū)動(dòng)下的產(chǎn)業(yè)外遷導(dǎo)致美國(guó)鋁加工產(chǎn)能從全球30%萎縮至不足5%，稀土分離技術(shù)因缺乏應(yīng)用場(chǎng)景逐漸流失。更嚴(yán)峻的是，礦業(yè)項(xiàng)目面臨“審批-資本-人才”三重制約：《國(guó)家環(huán)境政策法》導(dǎo)致項(xiàng)目審批周期平均耗時(shí)7-10年，遠(yuǎn)超加拿大和澳大利亞；資本市場(chǎng)更青睞科技股，2024年美國(guó)“七巨頭”總市值是全部黃金股的50倍，礦業(yè)投資跌至1990年以來(lái)最低點(diǎn)；行業(yè)工程師平均年齡超55歲，相關(guān)專業(yè)學(xué)生數(shù)量下降40%，形成技術(shù)傳承斷層。

3.傳統(tǒng)政策工具的效能失靈。拜登政府時(shí)期的財(cái)政補(bǔ)貼與貸款政策已顯露局限。以美洲鋰業(yè)為例，盡管獲22.6億美元能源部貸款，但項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，預(yù)計(jì)直至2028年才有望投產(chǎn)；MP材料公司的稀土加工項(xiàng)目即便獲得補(bǔ)貼，仍需依賴中國(guó)萃取劑等關(guān)鍵材料。這種“輸血式”補(bǔ)貼難以解決項(xiàng)目審批滯后、資本投入持續(xù)性不足、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同缺失等深層問題，且資金使用效率飽受詬病，推動(dòng)政策層尋求更具約束力的干預(yù)方式。

以股權(quán)投資為核心的多元政策組合

特朗普政府以“國(guó)家安全優(yōu)先”為目標(biāo)，突破自里根時(shí)代形成的“市場(chǎng)優(yōu)先”政策傳統(tǒng)框架，將政策工具從拜登時(shí)期的能源部貸款補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)向政府直接持股礦業(yè)項(xiàng)目的深度介入模式。為保障實(shí)施效果，構(gòu)建“股權(quán)投資+政策工具+配套機(jī)制”的三維一體的干預(yù)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的實(shí)施全鏈條介入。

1.調(diào)整補(bǔ)充現(xiàn)有法律體系。激活《國(guó)防生產(chǎn)法》授權(quán)，將關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)能提升納入國(guó)家安全范疇，為股權(quán)投資提供合法性基礎(chǔ)?！洞蠖婪ò浮?/span>(OBBA)為關(guān)鍵礦產(chǎn)撥款75億美元：其中20億美元用于在2027年前擴(kuò)大國(guó)家儲(chǔ)備，50億美元用于供應(yīng)鏈投資，億美元用于設(shè)立信貸項(xiàng)目。通過將《芯片與科學(xué)法案》的補(bǔ)貼資金轉(zhuǎn)化為股權(quán)，重新分配至少20億美元以資助關(guān)鍵礦產(chǎn)項(xiàng)目，形成“直接入股權(quán)利附加產(chǎn)業(yè)鏈綁定”操作框架。調(diào)整《通脹削減法案》稅收抵免政策，對(duì)股權(quán)投資項(xiàng)目給予額外稅收優(yōu)惠，并通過政府包銷、價(jià)格下限承諾等方式降低企業(yè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

2.組建關(guān)鍵礦產(chǎn)投資基金。根據(jù)西方主要媒體2025年9月16日?qǐng)?bào)道，美國(guó)政府正就組建規(guī)模達(dá)50億美元的關(guān)鍵礦產(chǎn)投資基金展開談判，重點(diǎn)投資全球范圍內(nèi)的戰(zhàn)略礦產(chǎn)項(xiàng)目。美國(guó)國(guó)際開發(fā)金融公司（DFC）正與總部位于紐約的投資公司獵戶座資源伙伴（ORP）洽談，擬成立一家合資企業(yè)來(lái)運(yùn)營(yíng)該基金。雙方考慮的合作模式為對(duì)等出資，逐步擴(kuò)大規(guī)模至總計(jì)約50億美元。該基金最終落地，將成為美國(guó)政府為增加關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)而參與交易撮合的最核心舉措，也是美國(guó)政府首次直接參與大型礦產(chǎn)交易。

3.本土戰(zhàn)略礦種投資。2025月，美國(guó)國(guó)防部以億美元收購(gòu)美國(guó)最大稀土生產(chǎn)商MP Materials15%優(yōu)先股成為公司最大股東，與公司簽署10年期保底價(jià)采購(gòu)協(xié)議，并提供1.5億美元貸款用于提升重稀土分離能力。月，能源部通過談判將美洲鋰業(yè)旗下位于內(nèi)華達(dá)州Thacker Pass鋰礦項(xiàng)目23億美元貸款，轉(zhuǎn)換為公司5%-10%股權(quán)，成為其潛在最大股東。該項(xiàng)目一期產(chǎn)量可替代80%的當(dāng)前鋰進(jìn)口量，顯著降低供應(yīng)鏈對(duì)外依賴風(fēng)險(xiǎn)。

4.跨國(guó)供應(yīng)鏈股權(quán)整合。針對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)出口大國(guó)加拿大，特朗普政府實(shí)施跨境參股策略。內(nèi)政部以3560萬(wàn)美元收購(gòu)加拿大Trilogy Metals公司10%股份，并獲得額外7.5%股權(quán)的認(rèn)股權(quán)證，同時(shí)推翻拜登政府否決，批準(zhǔn)連接阿拉斯加礦產(chǎn)區(qū)的安布勒公路項(xiàng)目，挖掘銅、鈷、鎵等國(guó)防關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)潛力。收購(gòu)總部位于溫哥華的美洲鋰業(yè)（Lithium Americas）公司5%股份，鎖定其內(nèi)華達(dá)州鋰礦床的供應(yīng)權(quán)益。這種"股權(quán)綁定+基礎(chǔ)設(shè)施配套"的模式，實(shí)質(zhì)是將加拿大礦產(chǎn)資源納入美國(guó)供應(yīng)鏈體系。

5.延伸參股貫通產(chǎn)業(yè)鏈。特朗普政府的參股策略已超越采礦環(huán)節(jié)，向上下游延伸：以89億美元入股英特爾成為最大單一股東，要求英偉達(dá)、AMD等芯片企業(yè)將對(duì)華銷售15%收入上繳政府以換取出口許可；通過獲得美國(guó)鋼鐵公司"黃金股份"直接干預(yù)跨國(guó)收購(gòu)，甚至計(jì)劃參股洛克希德·馬丁等軍工企業(yè)；要求通用汽車為Thacker Pass項(xiàng)目提供鋰采購(gòu)擔(dān)保，形成“開采-加工-應(yīng)用”垂直整合生態(tài)。這種全鏈條參股模式，形成"礦產(chǎn)開采-材料加工-終端制造"的政策閉環(huán)，強(qiáng)化關(guān)鍵礦產(chǎn)的戰(zhàn)略價(jià)值轉(zhuǎn)化。

6.建立國(guó)家戰(zhàn)略礦產(chǎn)儲(chǔ)備。參照戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備機(jī)制，建立關(guān)鍵礦產(chǎn)收儲(chǔ)制度。2025年9月，美國(guó)銻業(yè)公司從美國(guó)國(guó)防后勤局(DLA)獲得一份為期五年的獨(dú)家合同，合同金額最高可達(dá)2.45億美元，為國(guó)防儲(chǔ)備供應(yīng)銻金屬錠以補(bǔ)充國(guó)防物資儲(chǔ)備。10月，DLA公開文件稱經(jīng)開始使用《大而美法案》批準(zhǔn)資金，采購(gòu)價(jià)值高達(dá)10億美元的關(guān)鍵礦產(chǎn)，提出的交易量超過了美國(guó)的年產(chǎn)量和進(jìn)口量，采購(gòu)定價(jià)也高于市場(chǎng)預(yù)期。除稀土外，此次采購(gòu)的礦產(chǎn)品還包括鈷、銻、鉭以及鈧。另一方面，特朗普政府也在考慮開發(fā)太平洋海底富含鎳、鈷、銅和錳等礦產(chǎn)資源。

戰(zhàn)略利益與工具理性的雙重驅(qū)動(dòng)

從補(bǔ)貼到參股的政策躍遷，本質(zhì)是特朗普政府基于戰(zhàn)略安全需求與政策效能考量的戰(zhàn)略選擇，背后蘊(yùn)含多重動(dòng)因的疊加作用。

1.供應(yīng)鏈控制的戰(zhàn)略升級(jí)。相較于補(bǔ)貼的間接引導(dǎo)，直接參股賦予政府對(duì)項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)性影響力。通過持股，美國(guó)政府可直接或間接影響企業(yè)董事會(huì)決策，如對(duì)Trilogy Metals的持股使其獲得董事會(huì)席位提名權(quán)，對(duì)美洲鋰業(yè)的參股可確保鋰資源優(yōu)先供應(yīng)本土電池企業(yè)。這種“超級(jí)股東”地位，使美國(guó)能在地緣沖突升級(jí)時(shí)保障資源供應(yīng)，擺脫對(duì)外依賴實(shí)現(xiàn)“資源自主-加工可控-制造安全”的戰(zhàn)略目標(biāo)。

2.政策效能的精準(zhǔn)提升。參股模式有效解決了補(bǔ)貼政策的固有缺陷：一是通過股權(quán)綁定降低道德風(fēng)險(xiǎn)，避免企業(yè)將補(bǔ)貼資金用于非生產(chǎn)環(huán)節(jié)；二是政府可分享項(xiàng)目收益，形成“投入-回報(bào)”的良性可持續(xù)循環(huán)，區(qū)別于補(bǔ)貼的單向支出；三是借助股權(quán)附帶條件突破環(huán)保與審批障礙，如通過參股推動(dòng)安布勒公路項(xiàng)目重啟，解決了長(zhǎng)期擱置的基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸；四是擬設(shè)立聯(lián)邦支持的主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)基金，若未來(lái)政府通過行政手段取消獲批項(xiàng)目，企業(yè)可獲全額賠償，解決政策連貫性不足導(dǎo)致的投資顧慮。這種優(yōu)勢(shì)，在礦業(yè)項(xiàng)目長(zhǎng)周期、高風(fēng)險(xiǎn)的特性下尤為突出。

3.產(chǎn)業(yè)回流的強(qiáng)力撬動(dòng)。面對(duì)礦業(yè)投資低迷的現(xiàn)狀，政府參股發(fā)揮了“信心錨”作用。美洲鋰業(yè)股價(jià)在參股消息刺激下盤后暴漲98.7%，Trilogy Metals股價(jià)飆升逾250% ，這種市場(chǎng)反應(yīng)吸引私人資本跟進(jìn)，緩解礦業(yè)投資失血困境。在國(guó)防部對(duì)MP公司股權(quán)收購(gòu)及融資過程中，摩根大通和高盛銀行跟投了10億美元注資。摩根大通2025年10月發(fā)表聲明，承諾在10年內(nèi)投入1.5萬(wàn)億美元，投向采礦、提煉、太陽(yáng)能和核能、電池儲(chǔ)存和軍需品等27個(gè)子領(lǐng)域。美國(guó)鋼鐵、洛克希德·馬丁等企業(yè)的產(chǎn)能布局向本土集中，與礦產(chǎn)開發(fā)形成協(xié)同效應(yīng)。

4.歷史經(jīng)驗(yàn)的路徑借鑒。2008年金融危機(jī)期間，美國(guó)政府通過入股通用汽車、花旗集團(tuán)等企業(yè)實(shí)現(xiàn)危機(jī)救助的成功經(jīng)驗(yàn)，為此次政策轉(zhuǎn)向提供了參照。特朗普政府將特殊時(shí)期的應(yīng)急措施轉(zhuǎn)化為常態(tài)化產(chǎn)業(yè)政策，認(rèn)為政府參股在“市場(chǎng)失靈”領(lǐng)域具有不可替代的作用，尤其在關(guān)鍵礦產(chǎn)這種兼具商業(yè)屬性與戰(zhàn)略價(jià)值的領(lǐng)域，可有效平衡短期收益與長(zhǎng)期安全。

收益與風(fēng)險(xiǎn)的雙重博弈

特朗普政府的參股政策在產(chǎn)生即時(shí)效應(yīng)的同時(shí)，也引發(fā)了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、國(guó)際關(guān)系與實(shí)施層面的多重挑戰(zhàn)，形成收益與風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜博弈。

1.國(guó)內(nèi)層面短期提振與長(zhǎng)期隱憂并存。政策的積極效應(yīng)已初步顯現(xiàn)：礦業(yè)項(xiàng)目審批效率顯著提升，安布勒公路等擱置項(xiàng)目快速重啟；企業(yè)融資環(huán)境改善，MP材料、美洲鋰業(yè)等企業(yè)獲得穩(wěn)定資金支持；股價(jià)暴漲帶動(dòng)行業(yè)估值修復(fù)，吸引科技資本向礦產(chǎn)領(lǐng)域跨界配置。潛在風(fēng)險(xiǎn)同樣值得注意：政府既當(dāng)“監(jiān)管者”又當(dāng)“股東”的雙重身份形成利益沖突，可能導(dǎo)致政策向參股企業(yè)傾斜，損害市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序；環(huán)保爭(zhēng)議持續(xù)發(fā)酵，Thacker Pass鋰礦與安布勒公路項(xiàng)目均面臨原住民抗議與生態(tài)保護(hù)組織訴訟，可能延緩項(xiàng)目落地進(jìn)度。

2.國(guó)際層面供應(yīng)鏈重構(gòu)與盟友信任危機(jī)。在供應(yīng)鏈重構(gòu)方面，美國(guó)通過參股將加拿大、墨西哥等北美國(guó)家納入“資源朋友圈”，試圖構(gòu)建“去風(fēng)險(xiǎn)化”的礦產(chǎn)供應(yīng)鏈體系。但新政引發(fā)盟友強(qiáng)烈反彈：加拿大專家警告，美國(guó)政府入股Trilogy Metals等企業(yè)可能導(dǎo)致敏感技術(shù)流失與資源優(yōu)先供應(yīng)美國(guó)，呼吁啟動(dòng)國(guó)家安全審查。同時(shí)資源民族主義反彈也在削弱供應(yīng)鏈彈性，如剛果（金）拒絕向美國(guó)企業(yè)出讓鈷礦權(quán)，印尼通過鎳出口限制倒逼美國(guó)企業(yè)進(jìn)行本地化投資。

3.實(shí)施層面操作復(fù)雜性與不確定性凸顯。政策落地面臨多重現(xiàn)實(shí)障礙：一是估值難題，礦業(yè)項(xiàng)目的資源儲(chǔ)量評(píng)估具有高度不確定性，政府持股比例與定價(jià)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，容易引發(fā)利益輸送爭(zhēng)議；二是退出機(jī)制缺失，2008年對(duì)通用汽車的持股歷經(jīng)數(shù)年才完成減持，而礦業(yè)項(xiàng)目周期長(zhǎng)達(dá)20-30年，政府長(zhǎng)期持股可能固化行政干預(yù)；三是國(guó)際規(guī)則沖突，美國(guó)以“國(guó)家安全”為由的參股行為，與WTO反補(bǔ)貼規(guī)則存在抵觸，可能引發(fā)其他國(guó)家的報(bào)復(fù)性措施；四是政策連貫性風(fēng)險(xiǎn)，股權(quán)投資項(xiàng)目依賴長(zhǎng)期投入，若未來(lái)政府更迭導(dǎo)致政策轉(zhuǎn)向，將直接沖擊項(xiàng)目存續(xù)性。

特朗普政府以股權(quán)介入加強(qiáng)關(guān)鍵礦產(chǎn)控制，本質(zhì)是大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)背景下“國(guó)家資本+市場(chǎng)力量”的戰(zhàn)略結(jié)合。該政策突破了傳統(tǒng)資源管控模式，但面臨成本、環(huán)境與技術(shù)的三重制約，揭示了關(guān)鍵礦產(chǎn)治理的新趨勢(shì)：資源安全正從“貿(mào)易獲取”轉(zhuǎn)向“能力建設(shè)”，政策工具正從“間接激勵(lì)”轉(zhuǎn)向“深度參與”，全球合作正從“自由貿(mào)易”轉(zhuǎn)向“聯(lián)盟協(xié)同”。未來(lái)全球關(guān)鍵礦產(chǎn)格局將呈現(xiàn)“多極供應(yīng)、聯(lián)盟競(jìng)爭(zhēng)、技術(shù)突破”的特征，如何在保障自身安全與維護(hù)全球供應(yīng)鏈穩(wěn)定之間找到平衡，成為各國(guó)共同面臨的課題。

作者 | 鄭宏軍 中國(guó)金屬礦業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院（五礦產(chǎn)業(yè)金融研究院）

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