【作者】

陳子瀟，劉洪玉，張莉

1. 清華大學恒隆房地產(chǎn)研究中心

2. 上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院

【通訊作者郵箱】

zhang.li@mail.shufe.edu.cn

【原文信息】

Chen, Z., Liu, H., & Zhang, L. (2025). Optimizing land allocation for affordable rental housing: Lessons from Shanghai’s R4 land policy. Applied Geography, 184: 103772.

內(nèi)容導讀

劉洪玉教授團隊及其合作者的研究論文“Optimizing land allocation for affordable rental housing: Lessons from Shanghai’s R4 land policy”（租賃用地選址優(yōu)化：來自上海R4用地的經(jīng)驗），在SSCI期刊Applied Geography在線發(fā)表。

中國不發(fā)達的租賃市場導致的房價高企和住房可負擔性問題日益突出。由于較低的租售比削弱了租賃住房開發(fā)的激勵，上海市政府于2017年推出了專門的租賃用地（R4），以顯著低于產(chǎn)權(quán)商品住房用地的價格提供專用于租賃住房的土地，從而降低開發(fā)成本并鼓勵供應。本文考察了租賃用地的選址模式。結(jié)果顯示，盡管R4地塊略有向城市邊緣分布的趨勢，但總體而言位置較好，靠近地鐵站和就業(yè)機會?；陲@示性偏好法的分析表明，這些租賃用地的宜居性與產(chǎn)權(quán)商品住房用地相當，甚至在某些方面更優(yōu)。這反映了地方政府在保障性租賃住房供給中推動空間公平的政策努力。然而，這一成就帶來了巨大的財政代價：每宗R4地塊平均產(chǎn)生11億元人民幣的機會成本，引發(fā)了對政策可持續(xù)性的擔憂。實現(xiàn)成功且可持續(xù)的住房保障，需要進一步基于租賃與產(chǎn)權(quán)住房的相對適宜性，以及不同租賃群體在細分市場的差異化偏好來優(yōu)化土地配置，以降低機會成本并提高土地利用效率。

研究背景

在中國，高企的房價迫使越來越多的居民轉(zhuǎn)向租賃市場。在這種背景下，中央政府逐漸將發(fā)展租賃住房作為住房保障政策的核心支柱。國際經(jīng)驗也表明，租賃住房供給對于住房保障至關重要。但中國的一線城市租售比較低，使得開發(fā)商缺乏動力進入租賃市場。提高租金雖能改善其收益，但會進一步加劇租房負擔。2017年，上海市政府推出了創(chuàng)新性的R4租賃用地政策：通過以遠低于市場價的價格供應專門用于租賃住房的土地，以期在不抬高租金的情況下提升租賃住房的回報率。然而，這一政策引發(fā)了兩方面的擔憂。一是空間選址公平性問題：在土地財政體制下，地方政府往往優(yōu)先追求財政收入，可能將偏遠、條件較差的地塊用于保障性住房，從而削弱其宜居性。二是財政可持續(xù)性問題：以低價供地意味著放棄土地出讓金，帶來巨大的機會成本。本研究將探討地方政府如何在住房保障和財政收入之間作出權(quán)衡，以及是否吸取了以前保障性住房政策的經(jīng)驗。

研究方法

基于POI、人口普查、土地利用、街道、二手房和租房、土地和項目等數(shù)據(jù)，使用回歸分析、隨機森林模型進行實證分析。

首先對土地空間選址特征進行實證分析，關注租賃用地是否傾向于供應于邊緣地區(qū)或臨近特定POI。

其次，從居民視角入手，通過顯示性偏好法，比較不同類別土地上可能建造的住房的價格和租金水平，判斷租賃用地是否具有與產(chǎn)權(quán)商品住房用地相當或更好的宜居性。

接著，采用反事實分析方法，計算假設租賃用地用于產(chǎn)權(quán)商品住房用地可以帶來的土地出讓收入，估算財政機會成本。

最后，分析租賃與產(chǎn)權(quán)住房市場的偏好差異，提出優(yōu)化土地資源配置的策略。

圖1：分析框架

研究結(jié)果

（1）土地的選址模式

R4租賃住房用地雖然在空間上略有向城市外圍傾斜的趨勢，但總體位置并不差。通常分布在房價較高、非本地人口占比較低的地區(qū)。2017-2020年靠近就業(yè)中心，2021-2023年則更強調(diào)交通可達性。然而，已入市的租賃住房項目中，房價更高、人口更多的區(qū)域面臨著更緊迫的租住需求，其中大戶型項目更加供小于求。

（2）土地的宜居性

基于顯示性偏好法和隨機森林模型，發(fā)現(xiàn)R4地塊不論從房價還是從租金來說，其居住價值即宜居性通常都高于產(chǎn)權(quán)商品住房用地。具體而言，R4地塊的方式比產(chǎn)權(quán)商品住宅用地的房價平均高出8000余元每平米，租金平均高出10元每平米每月。這一結(jié)果顯示，上海政府供給的R4地塊確實提升了租賃住房的空間公平性，而不是以前或國外某些保障性住房的“邊緣化配置”。

圖2：不同類別土地的預測房價和租金（PARH和PMRH近似于R4用地）

（3）財政機會成本

通過反事實分析，發(fā)現(xiàn)R4地塊平均每宗將帶來約11億元的土地出讓收入損失。在2017年至2021年間損失最為顯著，累計約1800億元。相比之下，混合出讓租賃和產(chǎn)權(quán)住房地塊可能減小這種機會成本。R4用地政策雖然改善了空間公平，但對政府財政形成了沉重負擔。這也是為什么在2021年之后上海政府調(diào)整了供地結(jié)構(gòu)。

圖 3 分土地類別和年份的土地出讓收入損失

（4）政策優(yōu)化策略

本研究提出了一個相對適宜性指標，用以衡量某一地塊或某一柵格更適合租賃還是產(chǎn)權(quán)商品住房。對于已出讓的地塊來說，一部分地塊的用途沒有實現(xiàn)最優(yōu)配置。對于上海的柵格來說，市中心通常更適合開發(fā)產(chǎn)權(quán)商品住房，地鐵沿線、郊區(qū)就業(yè)中心附近地塊更適合開發(fā)租賃住房。

【基金資助】

研究由國家自然科學基金（項目號：72074140, 72274102）資助。

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