（攝影：宋金彥）

一種戰(zhàn)略稀有金屬如此高度集中于一個國家實屬罕見，剛果（金）的鈷資源就是典型代表。作為全球鈷儲量55%和產(chǎn)量76%的絕對占比，這種近乎壟斷的地位使得剛果（金）礦業(yè)政策不再僅僅是其內(nèi)政，更是牽動全球新能源產(chǎn)業(yè)鏈神經(jīng)的關(guān)鍵變量。鈷對剛果（金）而言，既是改寫國運的“希望之礦”，更是其治理能力的“試金石”。為實現(xiàn)齊塞凱迪總統(tǒng)提出的“完全控制鈷價值鏈”雄心，2025年以來剛果（金）推出一系列激進鈷政策，試圖將其供應能力轉(zhuǎn)化為定價能力。新政出臺不僅引發(fā)全球鈷市場的劇烈震蕩，更折射出非洲發(fā)展中資源國在全球產(chǎn)業(yè)鏈中尋求資源主權(quán)重塑的復雜博弈。

構(gòu)成剛果（金）鈷產(chǎn)業(yè)政策的邏輯暗線

暗線一：戰(zhàn)略價值凸顯。1735年瑞典化學家布蘭特首次分離出鈷，1789年拉瓦錫首次將鈷正式列入元素周期表中。1903年，加拿大安大略北部的銀鈷礦和砷鈷礦開始生產(chǎn)。1920年扎伊爾（現(xiàn)剛果（金））銅鈷礦帶開發(fā)后，鈷產(chǎn)量一直居世界首位。1979年鈷酸鋰電池誕生，2003年鈷酸鋰可充電電池廣泛應用推動了鈷需求的快速增長。鈷的戰(zhàn)略核心意義，體現(xiàn)在支撐高端制造業(yè)、新能源轉(zhuǎn)型、國防安全三大領(lǐng)域。在新能源領(lǐng)域，鈷是動力電池的“能量核心”，消費占比超60%；在高端制造領(lǐng)域，鈷是高端裝備、精密制造的“隱形支撐”；在國防與安全領(lǐng)域，鈷是制導、電子及核武器的“隱形基石”。全球主要經(jīng)濟體均將鈷列為“關(guān)鍵礦產(chǎn)”，通過政策、投資、外交等多重手段爭奪鈷資源控制權(quán)，形成激烈的戰(zhàn)略博弈。

暗線二：稀缺及伴生性。鈷屬于“小眾稀缺金屬”，資源分布極不均衡，戰(zhàn)略價值被“稀缺性”放大。全球約60%鈷資源為銅鈷伴生礦（剛果（金）、贊比亞），約38%為鎳鈷伴生礦（澳大利亞、印尼）伴生，約2%的鈷來自于原生鈷礦。中非銅鈷礦帶集中了全球10%的銅礦資源和70%的鈷礦資源，其中加丹加銅鈷礦帶特指剛果（金）這一段。據(jù)2025USGS數(shù)據(jù)顯示，全球鈷資源儲量約為1100萬噸，前三位的剛果（金）為600萬噸，澳大利亞為170萬噸，印尼為64萬噸。全球鈷產(chǎn)業(yè)鏈呈現(xiàn)“上游資源壟斷（剛果金）、中游加工集中（中國）、下游應用分散（全球）”的格局。

暗線三：獨特的手工礦。剛果（金）的銅鈷礦床多數(shù)存在于地表露天礦，當?shù)孛癖娍奢p易采到銅鈷含量超過30%礦石，由此形成獨特的手工礦行業(yè)。剛果（金）手工礦或半機械化小規(guī)模采礦從業(yè)人員在10萬人以上。人數(shù)波動性較大，取決于鈷價格相對于銅的價格。相較于跨國礦企大型機械化采礦，手工礦對價格反應更快，成為搖擺生產(chǎn)者。全球鈷價暴漲激發(fā)國內(nèi)手工礦暴發(fā)式增長，高峰時剛果（金）約15%-30%鈷產(chǎn)量來自手工礦。當鈷價低迷時，手工礦則會轉(zhuǎn)向價值更高的銅和黃金。手工礦普遍存在雇傭童工、安全條件惡劣、生態(tài)環(huán)境破壞等問題，引發(fā)國際社會的強烈譴責，使全球買家的可追溯性和合規(guī)性變得復雜。

2002年《礦業(yè)法》推動鈷產(chǎn)業(yè)進入快車道

第二次剛果戰(zhàn)爭結(jié)束后，為了吸引外國私人投資，200211日，剛果（金）在世界銀行協(xié)助下頒布了《礦業(yè)法》，打破了國家對礦產(chǎn)業(yè)的壟斷。在礦權(quán)方面，設立探礦許可證、采礦許可證、小規(guī)模采礦許可證和尾礦開采許可證。探礦許可證通常為期五年，可續(xù)展一次；采礦許可證有效期為25年，可續(xù)展多次，每次最多15年；小規(guī)模采礦許可證期限通常為五年，可續(xù)展一次；尾礦開采許可證期限通常為五年，可續(xù)展多次。在稅收政策方面規(guī)定了對投資者非常有利的海關(guān)和稅收政策，例如較低的特許權(quán)使用費等。該法包含穩(wěn)定條款，保證投資者在許可證授予后的至少10年內(nèi)，可享受《礦業(yè)法》規(guī)定的優(yōu)惠政策，不受后續(xù)法律變更的影響。

剛果（金）2002年《礦業(yè)法》頒布后，吸引了眾多外國投資進入，奠定了工業(yè)化采礦的基礎。西方投資項目主要包括：嘉能可（Glencore）投資的MutundaKatanga銅鈷礦項目，自由港（Freeport）和倫丁礦業(yè)（Lundin Mining）共同投資的TFMKFM銅鈷礦項目，澳大利亞Anvil Mining投資的KinsevereDikulushi銅鈷礦項目，第一量子（First Quantum）投資的Froniter銅礦、Kolwezi尾礦處理項目，艾芬豪礦業(yè)（Ivanhoe Mines）投資的Kamoa銅礦和Kipushi鋅礦項目等。2006年剛果（金）因債務問題與中國達成“基建換礦石”合作協(xié)議，為中資企業(yè)進入創(chuàng)造了條件，2008年成立的華剛礦業(yè)是首批典型代表企業(yè)，這一時期進駐的中資礦業(yè)企業(yè)還包括華友鈷業(yè)、萬寶礦業(yè)、寒銳鈷業(yè)、洛陽鉬業(yè)、紫金礦業(yè)、中國有色、鵬欣資源、盛屯礦業(yè)等。

剛果（金）政府礦業(yè)政策多變、“沖突礦產(chǎn)與血鈷”問題帶來的高昂合規(guī)成本、基礎設施落后帶來的綜合成本居高不下，導致西方礦業(yè)資本進入后，很快就顯現(xiàn)出嚴重“水土不服”。2006年第一量子通過收購Adastra公司獲得了剛果（金）Kolwezi銅鈷氧化物尾礦65%權(quán)益，2009年政府終止了公司對Kolwezi項目的合法所有權(quán)，2010年第一量子在FrontierLonshi業(yè)務也被暫停，2012年第一量子將其在剛果（金）的KolweziFrontierLonshi三個項目資產(chǎn)以12.5億美元的價格出售給了歐亞資源集團（ENRC），正式退出剛果（金）。2012年五礦資源以13億美元收購Anvil Mining，獲得Kinsevere銅鈷礦。2016年洛陽鉬業(yè)以26.5億美元從自由港手中收購了TFM礦。

2018年新《礦業(yè)法》的資源民族主義轉(zhuǎn)變

2002年《礦業(yè)法》通過十年穩(wěn)定性條款等優(yōu)惠政策吸引了眾多國際礦業(yè)巨頭投資，礦業(yè)成為剛果（金）經(jīng)濟核心支柱產(chǎn)業(yè)。但采礦業(yè)的發(fā)展并未給國家經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來預期的顯著收益，投資者通過關(guān)聯(lián)交易、加速折舊、未正確稅務申報等手段，將收益提前收回，導致剛果（金）礦業(yè)企業(yè)長期虧損，政府收不到企業(yè)所得稅，如剛果礦業(yè)總公司合資20多年從未收到分紅。隨著時間推移，剛果（金）面臨財政吃緊的狀況，同時國際原材料市場行情多變，國內(nèi)經(jīng)濟社會矛盾日益突出。尤其是2017年開始受新能源汽車需求暴發(fā)式增長的推動，全球鈷價開始大幅上漲，使資源收益分配問題凸顯，剛果（金）國內(nèi)要求重新審視礦業(yè)合同的呼聲日益高漲，對礦業(yè)法進行修訂成為必然選擇。

2018年剛果（金）頒布了新《礦業(yè)法》主要對如下方面進行了改革：一是政府無償取得礦業(yè)公司10%不可稀釋股份，續(xù)期時還需額外轉(zhuǎn)讓5%的股權(quán)。二是股權(quán)交易與資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓須事先征得政府同意，政府將對股份或股份的轉(zhuǎn)讓按溢價進行征稅。三是調(diào)整稅收政策，有色金屬的特許權(quán)使用費從2%升高至3.5%，戰(zhàn)略礦物質(zhì)（如鈷、鍺和鉭鈮鐵礦）升至10%。四是進行稅制改革，引入超額利潤稅、股份轉(zhuǎn)讓溢價特別稅等新稅種。五是增加環(huán)境審查與社會責任，采礦經(jīng)營者必須出示環(huán)境影響評估以及項目環(huán)境管理計劃，礦業(yè)企業(yè)必須確保至少0.3%年收入用于支持當?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展項目。六是納入“采掘業(yè)透明度倡議”，要求礦權(quán)人每月末公示相關(guān)生產(chǎn)、銷售、稅收等具體金額，強化了對礦物供應鏈全鏈條的追蹤和監(jiān)管。

2018年新《礦業(yè)法》標志著政策從“吸引外資”向“維護國家利益”的顯著轉(zhuǎn)變。新《礦業(yè)法》從股權(quán)、稅收、運營等多方面調(diào)整，降低了西方公司長期投資意愿。202012月自由港再以5.5億美元將KFM95%權(quán)益出售給洛陽鉬業(yè)，退出了剛果（金）市場。FM（年產(chǎn)45萬噸銅和3.7萬噸鈷）和KFM（年產(chǎn)15萬噸銅和萬噸鈷）兩大世界級銅鈷礦山的建成投產(chǎn)，使洛陽鉬業(yè)成為全球最大鈷供應商。

2025年剛果（金）鈷政策的重大轉(zhuǎn)折

2022年以來，由于電動汽車發(fā)展不及預期，全球鈷價持續(xù)下行；而始終處于歷史高位的全球銅價，刺激剛果（金）生產(chǎn)動力強勁。2024年剛果（金）銅礦產(chǎn)量（330萬噸）首次超越秘魯（260萬噸），成為全球第二大產(chǎn)銅國。作為銅鎳伴生礦，2024年全球鈷產(chǎn)量達到29萬噸，同比增長21.8%；剛果（金）產(chǎn)量為22萬噸，同比增長25.7%，占比約76.4%。據(jù)國際鈷業(yè)協(xié)會預計，2024年全球鈷供應過剩量約為萬噸。供應過剩加劇鈷價下跌，2025年跌進10美元磅，降至近20年的低點。加之剛果（金）長期處于全球鈷產(chǎn)業(yè)鏈初級精礦出口的低端環(huán)節(jié)利潤微薄，剛果（金）政府試圖通過鈷政策調(diào)整強化產(chǎn)業(yè)鏈控制。

202522日，戰(zhàn)略礦產(chǎn)市場監(jiān)管控制局（ARECOMS）宣布實施為期四個月的全面鈷出口禁令，禁令實施后，國際鈷價迅速反彈，到月已上漲超過60%。隨著鈷價回升至目標區(qū)間，政府在月將禁令延長三個月。21日，ARECOMS宣布從1016日起，通過實施年度出口配額來取代出口禁令。礦商將被允許運輸最多18125噸鈷，2026年和2027年的年度上限為96600噸，不足2024年產(chǎn)量（22萬噸）的一半。配額制度的設計體現(xiàn)了其市場調(diào)控思維：一方面通過10%的“戰(zhàn)略配額”預留（約9600年）建立國家儲備，形成“市場供應戰(zhàn)略儲備”的雙重調(diào)控體系；另一方面保留根據(jù)市場走勢和本地加工進展調(diào)整配額的靈活性，為政策實施留下緩沖空間。

與出口管控相配套的是手工鈷礦治理的制度化。2025月，政府宣布由國有企業(yè)剛果鈷業(yè)總公司（EGC）全面壟斷手工鈷的生產(chǎn)與出口，結(jié)束了此前分散混亂的交易狀態(tài)。根據(jù)新規(guī)，獨立加工廠若從非EGC渠道采購手工鈷將被吊銷出口許可證，僅允許與EGC合作建立聯(lián)合加工點。這一政策旨在解決手工采礦長期存在的童工、環(huán)保和走私問題，同時將這部分資源收益納入國家管控范圍。新規(guī)出臺加之鈷價暴跌帶來的產(chǎn)能轉(zhuǎn)向，手工鈷產(chǎn)量已從巔峰時期占全國總產(chǎn)量20%降至2024年的不足2%

鈷既是剛果（金）經(jīng)濟增長的核心引擎，也因資源稟賦的特殊性和產(chǎn)業(yè)治理的復雜性，成為引發(fā)社會動蕩、環(huán)境危機和國際爭議的根源。2025年上半年剛果（金）礦業(yè)吸引外資同比下降41%，基建投資缺口擴大至120億美元。2025年有消息稱，嘉能可正在擬出售其持有的剛果（金）Mutanda銅鈷礦和Kamoto銅業(yè)公司75%的股份。未來，隨著新能源汽車、儲能、航空航天產(chǎn)業(yè)等新能源革命進一步發(fā)展的背景下，鈷的戰(zhàn)略價值將持續(xù)提升，而“資源控制權(quán)爭奪”“技術(shù)替代（低鈷無鈷）”和“供應鏈多元化”將成為全球鈷戰(zhàn)略核心方向。

作者 鄭宏軍 中國金屬礦業(yè)經(jīng)濟研究院（五礦產(chǎn)業(yè)金融研究院）

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